一、重大的转折

　　2006年环境保护最重要的进展是国家关于环境保护的决心和部署明显强化，同时在地方引发如巨石击水般的连锁反应，二者形成了环境保护的新局面。

　　1.环境保护历史性转变

　　温家宝总理在2006年4月召开的第六次全国环境保护大会上提出了著名的三个转变的要求:一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重；二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步；三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。

　　这个论述被该次大会称为“环境保护的历史性转变”，因为它强烈提升了环境保护的地位，确立了环境保护与经济发展的新型关系，标志着我国从过去“牺牲环境换取经济增长”的状态进入了今后“以保护环境优化经济增长”的新阶段。这是国家发展理念的转变，因而是一个具有重大社会影响的根本性政策调整，其所引发的结果将是革命性的。

　　2006年7月，中央发布了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，加大了环境保护的指标和分量。10月，国家环保总局和国家统计局组织10个省区进行绿色国民经济核算试点，力图把环境退化的代价从GDP中分离出来，以反映经济发展的真正效果。因为这些根本理念和实施政策的诞生，2006年将在我国环境保护历史上留下记载。

　　2.国家出台大量有利于环境保护的产业政策和经济政策

　　(1)与环境保护有关的产业政策

　　由于经济发展遇到的资源和环境约束越来越紧，国家加大了对产业发展的宏观调控。2006年是出台与环境保护有关的产业政策最多的一年。

　　国务院《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》(2006年3月12日):淘汰落后生产能力(如:关闭淘汰敞开式和生产能力低于1万吨的小电石炉)。加强信贷、土地、建设、环保、安全等政策与产业政策的协调配合。

　　国家发改委、国家环保总局等7部委《关于推进铁合金行业加快结构调整的通知》(2006年4月5日):禁止新建2.5万千伏安以下铁合金矿热电炉项目，以节能降耗、污染治理、综合利用为重点，推广先进适用技术，淘汰落后工艺设备。

　　国家发改委、国家环保总局等7部委《关于加快煤炭行业结构调整，应对产能过剩的指导意见》(2006年4月10日):按照可持续发展要求，提高新建煤矿准入门槛，加强环境保护，实现煤炭开采与生态环境协调发展。

　　国家发改委、国家环保总局等8部委《关于加快铝工业结构调整的指导意见》(2006年4月11日):鼓励综合利用和节约资源，加强环保执法，从严控制电解铝出口。

　　国家发改委、国家环保总局等8部委《关于加快水泥工业结构调整的若干意见》(2006年4月13日):加快提高产业集中度，大力发展循环经济。

　　国家发改委、国家环保总局等8部委《关于加快电力工业结构调整促进健康有序发展有关工作的通知》(2006年4月18日):做好违规电站清理工作，加大关停力度，实施节能、环保、经济调度。

　　国家发改委、国家环保总局等7部委《关于加快电石行业结构调整有关意见的通知》(2006年4月21日):彻底关闭和淘汰5000千伏安以下(1万吨/年以下)电石炉及开放式电石炉、排放不达标的电石炉。

　　国家发改委、国家环保总局等10部委《关于加快纺织行业结构调整促进产业升级若干意见》(2006年4月29日):提高纺织资源利用效率，减少环境污染。

　　国家发改委、国家环保总局等8部委《关于钢铁工业控制总量淘汰落后加快结构调整的通知》(2006年6月14日):严格控制钢铁工业生产能力，淘汰落后生产能力，支持企业技术改造和技术创新。

　　国家发改委、国家环保总局等5部委《新开工项目清理工作指导意见》(2006年8月1日):各地要对今年上半年列入统计范围的总投资1亿元及以上的新开工项目，按照产业政策、项目审核程序、土地审批、环评审批等方面的标准，逐项进行全面清理。

　　国家发改委、财政部、国家税务总局《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》(发改环资20061864号):新修订的《办法》通过对开展资源回收利用减免企业增值税、所得税、消费税来鼓励企业开展资源综合利用。

　　除上述2006年出台的新政策外，2006年还是执行已经出台的与环境保护有关的产业政策比较有力度的一年。这些政策主要包括以下几项:国家发改委、国家环保总局等9部委《关于清理规范焦炭行业的若干意见》(2004年5月26日)；国家发改委等部委《关于制止铜冶炼行业盲目投资若干意见》(2005年11月3日)；国家发改委《产业结构调整指导目录》(2005年12月2日)；国务院《关于加快发展循环经济的若干意见》(国发〔2005〕22号)等。

　　(2)消费领域的环境保护经济政策

　　财政部、国家税务总局对我国现行消费税的税目、税率及相关政策进行调整的通知(2006年4月21日):从4月1日起，新增高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板等税目，增列成品油税目，原汽油、柴油税目作为此税目的两个子目。

　　财政部、国家环保总局《关于环境标志产品政府采购实施的意见》(财库〔2006〕90号，2006年11月17日):要求各级国家机关、事业单位和团体组织用财政性资金进行采购的，要优先采购环境标志产品，不得采购危害环境及人体健康的产品。实施意见还公布了我国第一份政府采购“绿色清单”，共涉及轻型汽车等14大类近千种产品。

　　(3)环境保护的区域投资政策

　　国家确立的公共财政预算安排的优先领域是:污染防治、生态保护、资源管理和国家安全等。重点支持的区域是:限制开发区域和禁止开发区域，中西部地区特别是革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区，三峡库区，资源枯竭型城市等。

　　国家和地方公共财政支持的重点项目是:能源和重要矿产资源地质勘查，生态环境保护与修复，环境污染治理，节能节水节地，循环经济示范、大江大河治理等重大水利工程、可再生能源、城镇污水和垃圾处理设施等。

　　3.地方积极加强环境保护

　　江苏省明确省财政每年安排的污染防治专项资金由原来的3000万元增加到3亿元，省财政每年安排环保工作的奖励经费从原来的100万元增加至不少于500万元。

　　宁夏回族自治区规定各级政府每年要拿出环保专项资金的5％~10％专门用于环境科研，对国家和自治区政府命名的环境友好企业和循环经济试点示范企业，给予3年免征所得税优惠；因污染搬迁另建的工业企业享受3年免征所得税优惠等。

　　湖南本级治理经费将从今年的5000万元增加到明年的1亿元。河北每年安排5000万元支持基层环保能力建设。四川、云南为基层配备了环境监测、监察车辆，四川还将环境保护作为明年财政重点保障的四大领域之一。贵州省财政每年安排2000万元专项资金用于环保能力建设，通过基层配套，“十一五”前3年预计可投入1.08亿元。内蒙古自治区政府拿出相当于排污收费30％的资金用于环保能力建设。陕西省从今年起每年投入1.5亿元作为渭河治理专项资金。青海省财政今年安排500万元资金支持青海省监测预警体系和环境执法能力建设。

　　各地经济社会发展很快，城乡面貌发生巨大变化。很多城市向外扩展，道路建设气势恢弘，绿化档次明显提高。这个快速发展大潮中也包含了环境保护的内容，几乎每个城市都对原有环境进行了大规模综合整治，把原来的污水沟、垃圾场改造为城市景观水系或公园，把城市能源改为清洁燃气，特别是创建国家环境保护模范城市的城市，都能讲述出将环境由脏乱差转变为优美洁净的故事。西部地区以能源资源开发为重点的城市和工业基地，主动探索新型工业化和新型城市化的实践，通过大型煤制油工程、小流域治理工程、林纸一体化工程等，把环境改善与经济发展结合为一体。事实上，环境保护已经在地方政府的政绩清单中占有一定的分量。在这些地方，环保在很大程度上不是为了应对国家的要求，而是当地发展内在的需要。

　　虽然这些发展成就中不排除有政绩工程或过度超前的因素，但仍表明，环境保护所处的背景已与过去大不相同，我们现在处在一个综合国力明显提升、经济支撑能力显著增强的时代，环境保护有可能或已开始进入大量投资的时期，逐步形成“经济反哺环境，环境优化经济”的良性关系，而这正是环境保护历史性转变之要义。

　　4.层层下达主要污染物削减指标

　　国家国民经济与社会发展“十一五”规划首次提出环境保护约束性指标，即单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20％左右；主要污染物二氧化硫和化学需氧量排放总量减少10％；森林覆盖率提高到20％。这些刚性指标现在主要通过行政责任的渠道层层分解落实。

　　2006年，经国务院授权，国家环保总局与全国31个省(自治区、直辖市)和华能等6大电力集团签订了主要污染物削减目标责任书。目前，全国已有29个省(自治区、直辖市)将污染物排放总量削减任务分解到地市和重点排污大户，其中，河北、河南、山东、辽宁、黑龙江等省还以严于国家下达的削减指标与各市和企业签订责任书。

　　环境保护约束性指标在我国是个新事物，因此在实施过程中面临一些新情况。一是针对削减10％总量的可行性，不少人认为实现的难度很大，是一个“令人焦虑的目标”。二是针对主要污染物的科学性，有人认为影响大气环境质量的主要污染物还包括细粒子(PM10、PM2.5等)，影响水环境质量的还包括氨氮等，此二者甚至可能作用更大，应避免出现“指标圆满完成，环境没有改善”的结果。三是针对落实总量削减目标的方式，人们关心行政责任制如何防止信息失真。

　　尽管完成环境保护约束性指标存在难度，但中央一直表明了坚决的态度。国家环保总局局长周生贤对此有一段独到和经典性的解读:“中央把能耗和主要污染物排放总量作为两大约束性指标，作为不可逾越的‘红线’，寓意是十分深刻的。因为这两大指标在很大程度上反映了经济增长方式和产业结构的状况，反映了经济运行的质量，直接关系到经济社会长远发展。对经济发展给予污染物排放削减的‘硬约束’，并持续施加5年的压力。在完成环保目标的同时，可以有力地促进产业结构的优化升级，推进经济增长方式的转变，努力缓解经济结构不合理、增长方式粗放、资源环境对经济发展的‘瓶颈’制约三大难题。因此，越是固定资产投资增幅过大，越是经济增长速度加快，越要坚决落实目标不动摇。‘不积跬步无以致千里’，确定每年削减2％的污染物排放总量，就是要‘积小胜为大胜’，每年对照指标，衡量进展情况，分析主客观原因，找出存在差距，及时制定措施，通过持续施加压力，调动各方面的力量，既要依靠污染治理措施，又要依靠经济结构优化升级，不断加大削减力度，努力实现削减目标。”这段话实际上阐释了在当前形势下环境保护的一个新功能——促进经济增长方式转变，而转变经济增长方式是我国当前的一个重要国家战略。

　　5.环境执法逐步强化

　　在国家环保总局和其他部委的强力推动下，围绕着污染物排放削减任务的落实，各地积极开展了整治违法排污企业保障群众健康专项行动。截至10月底，全国共出动执法人员148万人次，检查企业50余万家，查处环境违法企业1.9万余家，对5036家污染企业实行了挂牌督办。饮用水源保护工作取得阶段性成果，共检查水源地7680个，取缔了一批一级保护区内工业排污口，饮用水源保护区的划分和调整工作正在稳步推进。检查工业园区1876个，企业2.5万家，查处违法企业3138家。燃煤电厂脱硫工程取得明显进展，按照目标责任书要求，2006年应投产运行的脱硫项目3085万千瓦。目前，70％的任务已经完成，其他电厂的脱硫设施正在建设。

　　2006年上半年国家环保总局采取了被社会称为“环保风暴”的执法行动，连续否决多个大项目，叫停10多家对饮用水造成严重污染的企业，查处了10家大型违法项目，对127家可能存在水安全隐患的企业进行排查。国家环保总局表示“各级环保机构绝不宽容污染”，“环保执法不是来得快去得快的‘风暴’，而是必须长期坚持不懈的行动”。

　　6.新设区域环境保护督查机构

　　2006年环境保护另一个重要事件是环保机构的发展。国家环保总局宣布成立华东、华南、西北、西南、东北5个区域环保督查中心，每个督查中心人数在30到40人之间，另外据了解，华北环保督查中心正在批复之中，这样不久就会共有6个区域环保督查中心开始工作，其监管范围覆盖了全国内地31个省、市、自治区。

　　区域环保督查中心具有“监督地方对国家环境政策、法规、标准执行情况”等职责，从性质上看它们是国家环境督政体系的起步。环境督政体系是政府为了实现国家环境保护目标和标准而专门设置的自上而下的监督、指导和评估体制，是受到国家法律授权可以对政府部门(包括环保部门)和社会主体进行环保监督的实体机构，目前的区域环保督查中心只是走出了建立这个体系的第一步。

　　作为一种新的机构模式，区域环保督查中心面临的难题也是显而易见的。在国家环保部门与地方政府之间，区域督查机构有可能面临两头为难的选择。由于机构性质、人员编制和信息渠道的限制，这些机构也可能演化成协助查办环境案件而非监督地方政府的一个环境监察单位。针对这些问题，国家环保总局正在研究相应政策。

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