三、论环境善治

　　环境保护历史性转变，这是2006年的主题词，它的实质是什么呢？显然，“历史性转变”提法本身就意味着环境保护要“换个活法”，在理论上，我们把历史性转变看作是从已有基础出发努力寻求一种更加有效的环境保护工作方式，即建立中国式的“环境善治”。

　　“环境善治(Good　environmental　governance)”是近10多年来国际上倡导的改革环境管理方法的理论和政策体系。2002年南非可持续发展世界首脑会议《约翰内斯堡宣言》中就强调“良好的管治对实现可持续发展目标至关重要”。环境善治理论的主要思想是要在环境保护中充分发挥相关各方的作用，并充分利用法律、行政、经济和社会手段，改变环境保护仅由政府(特别是由环境保护部门)独立举办并过分依赖行政手段的局面。环境善治倡导的手段主要有:有效的法律、有权威和有效率的政府、政府与企业的伙伴关系、政府问责制、下放权力、发挥社会机构的作用、公众参与环境管理、环境信息公开化等。

　　2006年探索环境善治主要是在两个方面出现了明显的变化:一是提出了新型的环境保护与经济发展关系的认识论。二是突出了环境保护国家意志的作用。

　　1.重塑环境与经济的关系

　　第六次全国环境保护大会提出我国环境保护进入到“以保护环境优化经济增长”的新阶段，这是一个关于环境保护宏观形势的判断，转变了以往人们在“要环境还是要经济？”之间两难选择的认识，为国家确立环境保护与经济发展要并重、同步、综合的宏观战略提供了认识基础。周生贤局长指出，综观世界各国经验，环境保护的发展史就是正确处理经济发展与环境保护的关系史。在当前阶段，环境保护的任务是为科学发展保驾护航。他把二者关系形象地阐释为“燃烧论”:发展就是燃烧，烧掉的是资源，产生的是GDP，留下的是污染，科学发展就是要产生的GDP越大越好，留下的污染越少越好，前者是资源节约，后者是环境友好。

　　从正确处理经济发展与环境保护的关系之中寻求环境保护工作的着力点，是在当前发展阶段上探索环境善治的一种思想方法。把环境保护与发展这个执政兴国的第一要务联系起来，比单纯强调环境保护对于人类生存的意义更能获得国家的认同和支持，有利于增强环境保护的国家意志。2006年作为这个转折发生的时刻也因此具有一定的历史意义。

　　2.强化环境保护的国家意志

　　2006年环境保护的另一个重要特点，是这一年国家对于环境保护的决心和政策都有明显增强，在理论上，我们把它称为“环境保护的国家意志”问题。

　　环境保护的国家意志是指国家最高权力系统关于环境保护的政治意愿和行动部署的集合，即国家意志由“国家意愿”与“国家行动”构成。回顾我国环境保护事业发展的历程，可以看到它也是环境保护国家意志不断提高的过程。从环境保护是一项基本国策，到可持续发展战略、科学发展观、新型工业化、人与自然和谐、文明发展道路、环境友好型社会、环境保护与经济发展并重同步等，这些纲领性环保理念加上与之相配合的政策、法律、体制、投入等具体措施，反映了环境保护国家意志的不断强化。

　　建立环境善治需要强大的国家意志。长期以来，国家一方面强烈要求地方采取坚决的环境保护措施，另一方面在一些只有国家才能决定的环保政策方面却又颇费踌躇(例如关于排污收费标准难以大幅度提高、对环保违法处罚规定比较轻、环保部门地位和职权薄弱等)，表明环境保护的国家意志还需要更大的增强。如果说环保工作中存在的各种困难和问题像一团乱麻，那么强化国家意志可以说是一把快刀，可以扭转大局。

　　因此，相对于我们面临的环境问题的严重程度而言，解决我国环境问题的重点突破口是在国家层面。环境保护国家意志是当前环境保护工作中的核心问题之一，是环境保护工作的“牛鼻子”。

　　四、改造我们的方法

　　展望2007年，人们对我国环境保护怀有较强的信心，总体上相信环境保护将会更加强硬和严格。产生这种信心的原因，一是中央提出的科学发展观、和谐社会等理念从根本上保障了环境保护的重要地位，稳住了人们的信心。二是我国建设法治社会的进程加快，环境保护法律在全社会法律意识提高的大背景下也会日趋严格。三是目前我国环境污染的来源主要还是粗放的经济发展方式，人们对此有目共睹，相信加强环境保护还有很大的空间。

　　新的一年，全社会对环境保护也怀有较高的期待:一是希望像温总理要求的那样:“环保政策和执行力要像钢铁一样坚硬，而不是像豆腐一样软弱”，建立环境保护的真实权威，从根本上改善基层环保部门能力薄弱的状况，使环境保护部门逐渐变成政府公共管理中的强势力量。二是期待环境状况得到切实的改善，逐步走出长期存在的“环境形势严峻”的局面，特别是解救和扶持那些受环境问题危害和困扰的弱势群体。三是通过包括环境保护在内的各种措施，根本改善经济结构和技术水平，使经济发展不再对环境造成过大压力，缓解人们对我国环境和资源问题的忧虑。2007年将是具有挑战性的一年，天时地利人和俱备，有可能成为扭转环境形势的开始之年。

　　与这些社会期望相对应，2007年将会在实现环境保护历史性转变方面采取更多具体的行动，一方面进一步深化对环境保护规律的认识，把“环境保护历史性转变”的原则要求转化为具体的政策措施。另一方面把工作重心更多地转移到抓落实、抓实干、抓细节、抓基层。因此，“环境战略”、“环境法”、“加强基层环保年”等将会是2007年的关键词。可以说，如果2006年是历史性转变的“决策年”的话，2007年将是“行动年”。

　　(作者系国家环保总局环境与经济政策研究中心主任)

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