我国的“三北”——西北华北东北——地区分布着八大沙漠、四大沙地，全国沙漠、戈壁、沙漠化土地面积的90％以上集中在三北地区，是我们通常所说的不毛之地的大本营。但1978年后，“三北”却与绿化结下了不解之缘。在GOOGLE上搜索三北，4922条记录竟有2267条与本文主题——“三北”防护林工程（以下简称三北工程）有关。在黄色的沙尘暴几乎成为三北地区春季时景之际，对三北工程这个世界上最大的防护林建设工程应该在平常的关注之外多看两眼——首先是回顾

　　回顾三北工程常常让国人顾盼自雄，顾盼生辉：

　　与三峡工程的百年论证不同，三北工程来自一个“合理化建议”。1977年，工程师官重尧上书痛陈北方地区的风沙危害和水土流失情况，提议在三北地带进行防护林建设。并非一言兴邦的帝王，这个“人微言轻”竟在一年以后引发了一个国家级大工程——“三北”防护林工程。这实在是因为这个建议众望所归，呼之欲出：三北的“黄”天后土太祸国殃民了。这可从国务院在批准三北地区建设大型防护林工程时的批文中见证：“我国西北、华北及东北西部，风沙危害和水土流失十分严重，木料、燃料、肥料、饲料俱缺，农业生产低而不稳。大力种树种草，特别是有计划地营造带、片、网相结合的防护林体系，是改变这一地区农牧生产条件的一项战略措施”。

　　三北工程于1978年11月25日经国务院批准正式启动。工程横跨西北、华北、东北西部13个省（区、市），全长7000多公里。工程规划至2050年结束，涉及土地面积406.9万平方公里，占我国陆地总面积的42.4％，覆盖了我国95%以上的风沙危害区和40%的水土流失区。这不仅是人类历史上规模最大、规划时间最长的林业生态建设工程，也是持续建设时间最长的林业生态建设工程：其建设规模之大超过美国的“罗斯福生态工程”、前苏联的“斯大林改造大自然计划”和北非五国的“绿色坝工程”，在国际上被誉为“中国的绿色长城”；而工程建设按照总体规划将延续72年，分三个阶段八期工程进行，其中1978年至2000年为第一阶段，2001年至2020年为第二阶段，2021年至2050年为第三阶段。这些“最”目前已得到世界公认：2003年英国吉尼斯世界纪录有限公司向国家林业局及其下属的三北防护林建设局官员颁发了“纪录证书”，证明三北防护林工程是世界上最大的植树造林工程。国家林业局的新闻稿为25年来的三北工程给出了以下统计数字：共完成造林2350万公顷，新增森林覆盖率5个百分点；使20％的沙漠化土地得到了有效的治理，我国最大的沙地———科尔沁沙地实现了沙漠化逆转；使40％的水土流失面积得到有效控制，使65％的农田得到了有效保护，为改善三北地区的生态状况和提高三北人民的生活质量做出了积极贡献。

　　这种面上的统计数字的辉煌可以轻易地得到感性认识的确认。今天，要是驱车从北京向西，从张家口、大同、榆林一直到河西走廊，一路上总有绿色卫士站岗。在略显萧瑟单调的北方田野中，这虽非铺天盖地但也连绵不绝的树木，是三北的荒凉中惟一的亮色。不可否认，这星星之绿的确已经燎原。

　　不过，当亲身沿着三北防护林走上一段后，就像没有人能否认这是一条绿色长城一样，也没有人能否认如同长城的许多地段一样，这条长城也在“坍塌”。这使人不得不对三北防护林工程生出许多——

　　顾虑

　　首都北京最近几年多了一个时景：沙尘暴。每年春天，沙尘暴频频，黄龙搅黄了许多人对北京环境的良好印象。而沙尘暴的源头，主要就在“三北”地区。这络绎不绝的沙尘暴和近几年内蒙夏季的千里赤地明白无误地告诉我们，三北工程的成果离三北地区生态恢复的目标还远着呢。

　　已经形成的绿色长城使我们不能否认这25年来从上到下几十万人的辛劳，但残破的、生态效益并不尽如人意的绿色长城使我们也不能忽视三北工程建设中的四个问题：

　　①一边造，一边砍；②有人造，无人管；③只造林，不播绿；④造林多，成林少。

　　这四个问题，既有技术层面的成因，也有经济层面的成因。

　　先说①。在工程当初的设想中，三北工程本应建立在保护原有的森林、草原等天然植被的基础上发展综合性的防护林体系。但当时没有把对原生植被的封育纳入绿化指标下达，造林工程也没有其它的保护工程配合，在人工林起来的同时，原有植被遭到了空前破坏：25年间150万亩林地及15.8亿亩草地发生退化，人工林起来了，天然林倒下了；三北地区很多天然林在1980～1990年代被采伐后被三北工程的人工幼林替代，表面上看森林覆盖率增加了，实际上幼林的生态效益远不如天然林。这种顾此失彼的结果，和传统体制下国家的生态建设计划只为建设付钱不为保护补贴有关。由于没有充分考虑对当地群众的脱贫需要进行引导，种树的同时忽略了改善当地群众的生产生活条件以及对当地群众的生态建设给予必要的转移支付回报，使得当地群众种树的同时，仍在干着破坏植被的营生：除了要砍树应薪炭之需外，仅最近5年，内蒙古各旗县就开垦草原近5000万亩。内蒙古在20世纪60年代还曾有草原12.3亿亩，但如今只剩下5.8亿亩。这些新垦地耕作两三年后，由于先天不足，地力下降后即撂荒。而这种新退化的土地是沙尘暴危害的重要源头。总之，造林只是造林人的事，不造林完不成国家计划；砍树则是砍树人的事，不砍树没有生路。由于造林是国家建设指标，而砍林是自家生活指标，因此砍林的人远比造林的人多。

　　再说②。植树种草有“一分造九分管”之说，如果管护不好，前期投入再多都有可能前功尽弃。应该说，资金、技术、政策、管理体制多方面的缺陷使得造林中最重要的一环成了最薄弱的一环。

　　在生态建设上，我国一直沿循的是国助民办的组织形式，国家补助，地方配套，民众出工。与实际需要相比，对公益性质的三北防护林的投入一直是短缺的：在三北防护林25年的建设中，国家投入的总额不到20亿人民币，平均每亩林摊不到10元钱。而在三北防护林涉及的区域内，有将近70％的地区是贫困地区，地方政府的财政配套能力较差。资金不足导致这种组织形式实践中基本上演绎为国家号召，政府组织，农民白干。这种大工程中惯用的组织形式，是建立在我国强大的行政组织动员能力和计划经济体制的前提上的，因此干了白干会有人干。造林可以搞运动，天长日久的管林则必须建立在一套行之有效的利益机制上。与水利建设工程不同，地方基层政权在集中人力物力造林后，没有建立起相应的维护机制，这样没有管林的效益，自然也就没有管林的劳力。因此，有多少大干快上的林子很快也就干了白干。

　　客观地说，这种“重造轻管”的现象与我国这个发展中国家财政的力不从心是分不开的，也是只能逐步解决的。比这更严重影响更直接的是对生态建设的认识水平。一直以来，在“植树造林、绿化祖国”的口号下，我国片面强调通过种树来实现“人进沙退”，没有认识到生态建设本身是有局限的：只有在对以前因不合理的土地利用而造成土地沙化的局部地方，采取合理的恢复重建措施，才有可能实现。在降雨量只有100～300毫米，蒸发量大于降雨量20～30倍的干旱、半干旱地区，地表土为沙质土，与水热土条件匹配，植被的地带性分布本是草原、稀疏草原和荒漠草原，盲目地在这种区域集约化植树造林，只会加速当地地下水位的下降，客观上起到破坏地表原有植被、加快沙漠化进展的作用。即便是勉强可以造林的地段，在资金少、种苗和配套基础设施都未能跟上的情况下过分强调人工纯林的建设，搞“北方都是杨家将”（种杨树），不仅成活率低，更容易因为水热条件跟不上使杨树林长成“少年老成、病态龙钟”的“小老头树林”。这样老弱病残的“杨家将”自身尚且难保，根本谈不上保卫三北国土。即便不是“小老头树林”，这种人工纯林也有诸多问题：生态效益差，林间物种缺少食物链制约，因而稳定性差，易遭灾。1990年代初宁夏的天牛灾害毁了“三北”工程近1亿株杨树的成果，内蒙古、宁夏、甘肃等地的鼢鼠灾害也造成了三北工程所植林木大面积的死亡。

　　早有古语云：独木难支，这其实也是三北工程的规律：单靠乔木不能包打“三北”的天下。不注意因地制宜的科学规律，忽视乔灌草的搭配，最终很难天遂人愿。林业系统在“三北”造林成功的样板,无一不与地下水位较高等有利自然因素和资金充足等有利经济条件有关。科尔沁沙地如此，宁夏黄河滩亦如此。而陕北榆林的林场和林带，地下水位高的都成林了，水位深且地不平的都长成了“小老头树”。总之，“三北”的教训明确了只有适地适树适草，根据自然条件选择相应植被，根据立地条件选择不同树种，才有可能在三北播绿。

　　严格说来，这并非单纯是认识问题，也与管理体制有直接关系。尽管越来越多的人已经认识到单纯的植树造林并非生态建设的主干道，“乔灌草”结合工程措施才可能让自然认可。但是，这些职能却分散在不同的部门之间：乔木归林业部门管，草原归农业部草原处管理，水利部沙棘开发管理中心又负责灌木中沙棘的推广和种植，配套水利工程更是从中央到地方，是个官就要管。职能分割无形中增加了协调的难度。同时，分割导致各个部门之间在经费争取、项目立项上暗暗较劲。历史形成的部门职能的交叉，加上人们的争政绩、争工作、争钱的习惯，这些关系短期之内还难以理清。所以最终③就成了三北地区生态建设的主要方式。

　　横跨全国半壁河山的三北工程中的这些情况是多年来全国植树造林工程诸多问题的主要代表。这种种不尽人意，不仅使生态建设事倍功半，就连造林也有硕果仅存的趋势：据统计，1949-1999年全国共营造人工林约1.5亿公顷，仅保存下来约0.3亿公顷，其中已成林面积为0.25亿公顷。除营造的经济林、竹林外，保存的人工林面积占整个造林面积的15%，仅为封山育林后所恢复森林面积的1/3。三北这条绿色长城尽管相对投入多、干劲大，但自然条件的恶劣又抵消了这些优势，最终的结果也与全国概莫能外，以致形成了问题④。

　　究本溯源，三北工程尽管初衷良好，方向正确，但在实施中从规划建设伊始，就存在与中国气候格局和人口压力、生态学基本原理、社会主义市场规律之间的三大矛盾冲突。而政策没有着力于解决这三大矛盾，工程自然就难免出现天不时、地不利、人不和的尴尬局面。看起来，三北防护林只是在营林，事实上这条跨越多个自然地理区域和多个经济发展阶段的林带能否长好是一个社会发展问题，没有实现自然条件约束下的国家、地方、个人利益均沾的可持续发展，就没有防护林的可持续发展。前事不忘、后事之师。瞻前之后，最重要的还是——

　　顾后

　　既然明确了三北工程的本质是个社会问题，因此对三北的第三顾，应该先进行三讲，再按“三个代表”来重整河山，才可能解决前述三大矛盾。

　　令人欣喜的是三北工程的目标和外部环境已经发生了巨变，三北地区严峻的生态形势使得国家加大了工程的力度：经国家发改委批复，以防沙治沙为主目标的三北防护林第四期工程于2003年筹备启动。三北第四期工程扩大了实施范围，并与单独分列的环北京防沙治沙工程一起覆盖了整个三北地区，目标是到2010年，在有效保护好工程区内现有2787万公顷森林资源的基础上，完成造林950万公顷，工程建设区内的森林覆盖率净增1.84个百分点，初步扭转三北地区生态恶化的势头，建成一批比较完备的区域性防护林体系。在沙区，力争用十年左右时间，使40％的沙化土地得到初步治理，基本遏制沙化扩展趋势，使风沙危害程度和沙尘暴发生频率有效降低。这个宏伟目标不仅要求保护、巩固和提高现有造林成果，还要在自然条件最严酷，立地条件最恶劣的“硬骨头”地带攻坚造林2.1亿亩。

　　这么高的要求首先是因为现在的形势空前地好，有了六大国家级林业生态建设工程尤其是天然林保护工程、退耕还林工程和环北京防沙治沙工程的配合，在市场经济条件下解决又要保护又要建设的三大矛盾有了前所未有的物质条件和配套政策。

　　在资金相对充足、配套空前完备的情况下，经过瞻前，可以看出在制定三北工程政策时应该进行三讲：讲科学、讲经济、讲民意。讲科学指采用科学的方法：大封禁、小治理，适地适树适草，尽量用不动土的林牧业取代动土的农业。讲经济、讲民意则是既要提高资金的使用效率，在种苗、配套水利设施等方面用好资金，同时应将防护林建设与有短期经济效益的沙产业结合起来，与生态恶劣地区的产业结构调整结合起来。三北前期工程中一个显著的不足是忽视了群众路线，以致前人栽树，别人沾光。因此要弄清未来的三北工程和什么人关系最密切，必须建立保障其利益的机制，通过实现所谓共管共利来形成种树、管树的人比砍树的人多的局面。

　　目前来看，在国家财力增强和市场经济条件下实现共管共利的是有基础的。从经济学角度可以把生态环境建设划分为两类，一是环境效益和经济效益具有竞争性的生态环境建设，如设立自然保护区，这类生态环境建设具有较强的公益性，应以政府投入为主；二是环境效益和经济效益具有互补性的生态环境建设，如基本农田建设和林业建设，这类生态环境建设可以利用市场机制诱发出来。随着环境的恶化和人们生态意识的提高，许多地方的民众也认识到环境问题同自己的生产生活紧密相连。如果政策到位，这种共管共利不难实现。例如，迄今为止，在种种林业政策之中，最为成功的是始于1995年的“四荒拍卖”政策。通过这个政策，民众可以在一些国家无力建设的地区自主开发，所得归自己所有。这有些类似于农业的承包政策。当初农村的联产承包制，在国家投入没有太大提高下，通过生产关系改变带来了农业生产力飞跃。此外，在造林政策上以工代赈形式逐渐成为主流：林权归于个人，国家负责供应种苗，种树对于老百姓来说等于存了一笔钱。总之，人非草木，不能靠光合作用，只能靠山吃山，靠水吃水。因此在考虑防护林这种生态公益林发展时一方面要靠国家设立森林生态效益补偿基金，落实护林费，同时必须注意搞多种经营，必须要有乔、灌木相结合的薪炭林、果树林、放牧用的灌木林和草地的适宜比例，以保证当地群众的经济发展需要，这样才可能建立群众共管共利机制。十年树木，百年树人，有了百年种树人，防护林才可能子子孙孙无穷尽也。

　　注意了科学、经济和民意后，三北工程就可能当好“三个代表”：先进科学的代表、先进生产力的代表和最广大人民群众的代表。目前的政策在“严管林、慎用钱、质为先”的旗帜下，已经朝努力实现“四个转变”迈进：实现从单纯注重造林成活率、保存率等传统质量观念向注重生态功能、系统稳定性、生物多样性和生态工程三大效益的综合发挥等新的质量观念转变，从计划经济管理模式向市场经济管理模式转变，从单纯注重技术层面的质量管理向积极调整生产关系转变，从注重结果管理向全面质量管理转变。这为针对性地解决前述四大问题打下了良好基础。

　　三北防护林工程与其说是植树造林工程，不如说是三北地区实现可持续发展的过程，所以三北防护林更应该叫做三北绿化扶贫工程。作为三个代表的三北工程这条绿色长城，不是文物而是家当。因此全面落实“四个转变”，形成使三北地区的人民不建“长城”非好汉的政策和利益机制，三北工程才可能天理可容、民心所向，才可能做到绿色长城永不倒。