本报记者赵娜

国务院日前印发《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出，力争到2020年，基本建立产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效、权益落实的全民所有自然资源资产有偿使用制度。

为什么要出台《意见》？我国自然资源资产有偿使用制度建设目前存在哪些问题？六大领域重点任务有哪些考虑？《意见》出台后，下一步如何更好地推进实施？对此，记者采访了环境保护部环境规划院环境政策部副主任董战峰。

《意见》出台有哪些意义？

董战峰表示，理解《意见》出台的目的和意义，首先需要厘清自然资源和自然资源资产的关系。

自然资源资产不是全部的自然资源，只是自然资源的一部分。自然资源是一个宽泛的概念，不仅包括传统意义上投入经济活动的自然资源部分，也包括作为生态系统和人类生存环境的环境资源，如空气、水环境、湿地等，主要功能是消纳污染物和提供生态系统服务。

依据我国宪法规定，我国的自然资源属于国家或集体所有，所以在法律定位上，自然资源所有权是比较明确的。

全民所有自然资源资产是宪法和法律规定属于国家所有的各类自然资源资产。但这是一个总体上的规定，由于不同自然资源资产特征性差异较大，也导致对自然资源资产产权制度建设一直存在争议。

“产权制度的建设是自然资源管理的重要内容之一。只有自然资源资产产权明晰、产权体系健全，包括有偿使用在内的很多自然资源资产管理工作才能更好地开展。”董战峰说。

目前，自然资源资产有偿使用制度建设还存在不少问题。

虽然我国改革开放以来，陆续开征了水资源费、资源税、林地资源使用费、草原资源使用费等，自然资源资产有偿使用制度逐步建立。但由于产权体系不健全、市场配置资源的决定性作用发挥不充分、自然资源资产监管不到位、制度建设不完善等问题，导致自然资源 “无价”或“廉价”获取，造成自然资源浪费、过度开发，可持续性难以保障，并产生了严重的生态环境外部性问题。

董战峰指出，要解决长期以来自然资源被“无价”或者“廉价”使用的问题，就要充分发挥市场配置资源的决定性作用，以及更好地发挥政府作用，使免费使用的自然资源变成“谁使用谁付费”的有价值的资源，从而促进自然资源保护和合理利用、维护所有者权益。

董战峰指出：“如果这一问题不解决，生态文明建设很难深入推进下去。所以，《意见》明确提出自然资源资产有偿使用制度是生态文明制度体系的一项核心制度，深入推进生态文明制度建设必须重点解决好这一问题。”

五项原则有何内在逻辑？

《意见》明确指出，自然资源资产有偿使用制度改革要坚持保护优先、合理利用，两权分离、扩权赋能，市场配置、完善规则，明确权责、分级行使，创新方式、强化监管的基本原则。

董战峰指出：“这五项基本原则不是孤立的，是有内在逻辑的，充分体现了自然资源资产有偿使用制度改革的顶层设计和系统考虑。”

保护优先、合理利用明确了改革的目的和导向。通过实行有偿使用，切实增强自然资源使用者合理利用和有效保护自然资源的意识和内在动力。

两权分离、扩权赋能是改革的基础。通过推动所有权和使用权分离，适度扩大使用权的出让、转让、出租、担保、入股等权能，夯实全民所有自然资源资产有偿使用的权利基础，不断健全和完善产权体系。

市场配置、完善规则是改革的重点和主要内容。自然资源有偿使用要充分发挥市场配置资源的决定性作用，能市场定价的尽量要市场定价，明确全民所有自然资源资产有偿使用准入条件、方式和程序，支持探索多样化有偿使用方式，确保国家所有者权益得到充分有效维护。

明确权责、分级行使明确了改革的责任主体。我国的自然资源是全民所有的，处置的主体主要是中央和地方政府，在合理划分中央和地方政府对全民所有自然资源资产的处置权限，明确和落实好中央和地方政府的主体责任。

创新方式、强化监管是改革的保障。如果没有完善的自然资源资产管理体制和自然资源监管体制，缺乏有效的监管方式方法，少交或者不交自然资源使用税或费将不可避免，有偿使用制度可能会沦为空架子，资源的有效保护和合理利用以及维护国家所有者权益的要求将难以落实。

六大任务设置有哪些考虑？

“由于不同的自然资源资产特性不同，有偿使用制度建设的内容必然存在差异。而且由于各领域有偿使用制度建设进程也并非统一，因此有些需要加快完善，有些则需积极推进建立健全。”董战峰说。

《意见》针对国有土地、水、矿产、森林、草地和海域海岛资源六大类型的自然资源有偿使用制度建设内容分别予以明确，为下一步这些自然资源资产有偿使用制度改革提供了方向。

比如，对于完善水资源有偿使用制度，则以落实最严格水资源管理制度要求、强化水资源节约利用与保护为主线，着重在守好水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线，并通过深化水资源税费改革、水权体系建设等来实现。

再比如，建立国有森林资源有偿使用制度则明确指出，一方面严格执行森林资源保护政策，另一方面充分发挥森林资源在生态建设中的主体作用，特别是后者，还需要通过加快改革统筹予以解决。

下一步如何更好推进实施？

《意见》明确了我国自然资源资产有偿使用制度改革框架和重点内容，特别是对2020年的制度建设目标进行了明确，为有序推进这项制度改革提供了清晰的路线图。

但是，由于自然资源资产使用制度改革涉及资源使用者意识和行为调整、管理手段的变化、权益的再规范、政策体系的协调、监管能力的保障等，改革探索过程必然面临着不少挑战。

在这种情况下，如何更好地做好推进实施工作呢？

董战峰认为，需要高度重视实施过程，明确落实责任分工，做好统筹组织，强化协作联动，加强能力保障，尤其做好试点先行工作。

《意见》明确提出了实施5项举措——加强与相关改革的衔接协调、系统部署改革试点、统筹推进法治建设、协同开展资产清查核算和强化组织实施，加快推进自然资源资产使用制度改革探索。

“这5项举措非常实在，操作性强。如果这些保障措施能够落实好，就会为我国自然资源资产有偿使用制度建设改革探索提供有力保障。”董战峰说。

试点具有引导示范作用，同时也是让纸质文件落地的重要实践。那么，如何选取试点呢？

董战峰建议，试点优先选择基础好、有条件的典型地区开展，如优先选择在国家生态文明试验区、健全国家自然资源资产管理体制试点地区等进行试点。

此外，《意见》也提出中央各有关部门要加强对地方探索的指导，并做好总结评估，发现问题及时纠偏。

■ 定 义

自然资源

诸如土地资源、水资源、矿产资源、森林资源等自然环境中与人类社会发展有关的，能够被人类社会经济活动所利用来产生使用价值并影响劳动生产率的自然诸要素。

自然资源资产

主要指的是自然资源中产权主体明确、产权边界清晰、可给人类带来福利的稀缺性的物质资产。

全民所有自然资源

是宪法和法律规定属于国家所有的各类自然资源，主要包括国有土地资源、水资源、矿产资源、国有森林资源、国有草原资源、海域海岛资源等。

延伸阅读

自然资源资产有偿使用与自然资源资产负债表有什么关联？

记者：2015年11月国务院办公厅印发《编制自然资源资产负债表试点方案》（以下简称《方案》），要求2018年底前编制出自然资源资产负债表，同时，研究探索主要自然资源资产负债价值量核算技术。

《意见》和《方案》这两份文件之间有什么内在联系呢？

董战峰：《意见》和《方案》是我国生态文明体制机制改革的重要政策文件。

自然资源资产有偿使用和负债表这两个制度均属于国家自然资源资产管理制度建设的重要内容，强化自然资源资产管理是我国生态文明体制改革总体部署，这两项工作都是国家生态文明体制机制改革的部分，是生态文明制度体系中的核心制度。

这两个政策文件的先后实施表明，我国在自然资源资产管理领域的制度改革在加快推进，基本目的都是促进我国自然资源资产的节约、高效、可持续开发利用以及保护和改善。

两项改革针对不同的自然资源资产管理方面。

其中，自然资源资产有偿使用制度改革重点针对我国长期以来存在的全面所有性质的自然资源资产使用不规范、权利体系不健全、价格机制不完善、监管不到位等问题，通过实施有偿制度建设，促进资源的节约和保护，实现自然资源的可持续开发和利用。 自然资源资产负债表则是为推动中国生态文明建设提供信息基础，通过核算自然资源资产的存量及其变动（包括占有、使用、消耗、恢复和增值等），可以摸清某一时点上自然资源资产的“家底”，不仅可以全面反映经济发展的资源消耗、环境代价和生态效益，可以作为自然资源资产有偿使用的依据。此外，还可以作为实施环境与发展综合决策、政府生态环境绩效评估考核、对领导干部实行自然资源资产离任审计、自然资源监管等工作的重要基础，可以说是自然资源资产管理的一项基础性管理手段。