◆本报记者杨晓娣 通讯员高娟

当前，资源和环境约束已经成为不少城市的发展瓶颈，急需探索可持续的发展方式，改善环境状况，合理利用资源。这就需要把环保从末端治理、事后应急的被动局面中解脱出来，更多地参与前端预防和发展决策，城市环境总体规划应运而生。

据专家介绍，环境总体规划是总结我国近30年城市建设的经验教训后，提出的一项创新性制度。其核心内容是统筹分析城市的自然环境规律、环境资源承载力，将尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，转变为城市建设、资源开发和产业发展能够遵循的环境规划要求。黑龙江省哈尔滨市的环境总体规划编制工作始于2015年，开展至今，积累了一些经验，也存在一些问题。

■规划能做什么？

确立环保长期战略，主动引领城市发展

记者了解到，哈尔滨市环境总体规划从国家、东北地区、松花江流域等宏观角度，明确城市环境功能定位与战略分区，确立城市环境保护中长期战略路线图。“由过去要求环境与经济发展相协调、环境被动适应经济发展与城市建设，转变为环境保护主动引领、指导、规范经济社会发展。同时，时间跨度由过去最长5年的短期目标任务型，向长期、战略型规划转变，实现远近结合，建立中远目标体系与行动纲领。”参与规划编制的专家表示。

据悉，环境总体规划将划定生态保护红线、实施环境空间管控，使环境管理由粗放型向精细化、从碎片化向系统化转变。尤其是通过精细化的大气环境空间模型模拟、水环境系统解析，将大气环境和水环境管理的空间尺度，细化到1~10平方公里，解决环境规划不落地问题。统筹划定识别生态系统重要敏感区，衔接各种类型的生态保护区域，实现生态保护红线一张图、一张表（清单）、一个政策统一管理。

在编制过程中，环境总体规划将以环境资源承载力为准绳，客观评估各区县、各流域、各单元的环境资源承载力，科学确定不同区域的污染物排放上限，由单一的点对点管理，向区域综合管理转变。同时，环境总体规划将着眼于提高环境公共服务水平，注重以人为本，提高城市的环境品位和环境竞争力。

在管理方式上，规划将制定重点区域环境规划指引，由上下一般粗、“一刀切”转变到分区域、分类、突出重点、差异化管理，并根据环境功能区定位，制定差异化的管理考核。

■如何发挥作用？

划定生态保护红线，建立分级管控体系

记者从有关部门了解到，哈尔滨市正在积极推进生态保护红线划定工作，建立环境空间管控体系。专家表示，统一划定生态保护红线，特别是在1万平方公里的城区范围内，对生态重要敏感区域实施抢救性保护，有助于避免未来城市发展对生态系统的进一步破坏。

目前，哈尔滨市已经编制完成尚志、延寿的国家生态功能区规划，启动编制五常、木兰、通河、方正的国家生态功能区规划，正在全面评估识别全市生态环境敏感重要区。在此基础上，哈尔滨将衔接法定的自然保护区、重要湿地、生态公益林等生态保护区，最终实现生态保护红线一张总图管理、各部门分工负责的目标。

专家表示，对未来城市发展可能占用的市区1万平方公里范围内的重要生态敏感区，要抢救性纳入生态保护红线区。目前，哈尔滨已经开展了全市5.3万平方公里范围内的生态评价工作，各部门的生态保护区域清单、范围等也在收集中，下一步将重点构建生态保护红线的框架体系。

编制城市环境总体规划的重要作用之一，就是要建立城市环境空间分级管控体系，对城市风场风道、空气扩散条件差的窝风区域、重要水源的产水汇水区域、重要水体的汇水单元等实施严格管控，保障城市环境安全。“城市发展要解决风和水的问题，在城市的上风向、扩散条件不好的地区，必须限制废气排放的项目和产业布局，在水源地上游、水体功能重要的河流上游及汇水的陆域区域，必须限制废水排放项目和开发行为。”专家告诉记者。

在这方面，不尽合理的能源结构给哈尔滨带来了挑战。目前，哈尔滨80%的能源是煤炭、石油等化石能源，年煤炭消费总量达3300万吨，且仍呈逐年增长趋势，低质煤炭消耗量达1700万吨，占比高达52%。作为农业大市，农村秸秆综合利用率只有50%，大部分秸秆在10月~11月集中野外焚烧，形成农村包围城市的严重低空污染带，季节性污染突出。针对这些情况，哈尔滨构建了全市逐时模拟的空气流场模型，正在开展大气环境系统敏感性、脆弱性识别与模拟，以及全市水系统产汇流关系的解析与控制单元划分等工作。

■为何多规合一？

形成一张发展蓝图，实现规划互融互补

现在，多规融合、多规合一问题被频繁提及，也就是说，要对经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多项规划进行整合，形成一本规划、一张蓝图。由单打独斗、各自为战，向系统探索生态环境规划与土地规划、城乡规划、经济发展规划互融、互补、互建转变，环境总体规划在其中起到优化、调控、引领的作用。

按照国家发改委等四部门“多规合一”改革试点的部署，编制完成的《哈尔滨市阿城区发展总体规划》，突出了绿色发展理念和环境规划对经济社会发展的指导作用，被国家确认为“多规合一”试点城市规划编制的范例。

但是，哈尔滨尚缺乏一个能参与“多规融合”的环境总体规划。据悉，哈尔滨市环境总体规划将重点解决城市发展的生态底限、生态红线问题，城市规划布局与大气、水空间的匹配问题，土地资源开发与生态用地保护问题等。在规划实施中，还将建立一个信息系统，实时查看各地区生态保护红线、环境空间管控要求。

专家向记者强调，环境总体规划确定的是城市中长期的环境保护目标和质量改善路线图，一般跨度为两到三个5年，而“十三五”规划、大气十条、水十条、省大气污染防治计划等规划、计划时间跨度为3年到5年。哈尔滨市的环境总体规划规划年限到2030年，质量改善的目标与任务，尤其是近期（到2020年）的目标与任务，要与“十三五”规划、水十条、大气十条等规划、计划进行有效衔接和有机统一。

实现环境保护引领城市发展的重要手段之一，就是划定环境准入门槛。在这方面，哈尔滨坚持从严审批重点建设项目，在引进建设的2671个2000万元以上产业项目中，没有一家是重污染企业。但问题依然存在，全市24个工业园区中，还有20个未建成污水集中处理设施，13个未实现集中供热问题，规划环评执行不到位问题在一些地方仍存在。

专家提醒，在松北新区、哈高新区、哈南工业园区等要大规模开发建设的区域，必须科学评估环境特点和承载力，按照环境总体规划规定的生态保护红线、大气和水环境的空间管控要求，进行建设与开发。

■短评

用环境保护引领城市发展

◆刘秀凤

我们需要一个什么样的城市？答案仁者见仁智者见智，共通之处在于：要健康宜居，有新鲜的空气、清洁的水、干净的街道，要安全，要有便利的公共服务设施、便捷的出行环境等。然而，在片面追求高速度的过程中，内涝、堵车、雾霾、黑臭水体等“城市病”不断增加。痛定思痛之后，绿色、低碳、宜居、生态、可持续等字眼成为很多城市未来发展的主题词。

改变迫在眉睫，但改变并不容易。要让环保在城市建设中真正发挥引领和指导作用，就要让环保更多参与前端预防决策。城市环境总体规划就是要立足实际，平衡城市各种资源环境要素，把环境保护工作融入城市经济社会发展战略全局，科学谋划、指导和优化城市格局、产业布局，破解资源环境对城市发展的约束，解决经济发展中资源、能源消耗底线和环境承载力上限的问题。

具体到治理措施，要立足城市发展实际，结合城市特色，为当地可持续发展提供保障。比如，对于资源型城市来说，需要摆脱“靠山吃山、靠水吃水”的惯性思维，实现绿色转型发展。在城市生态建设中，需要变钢筋水泥的灰色基础设施为绿色的生态基础设施，让城市恢复“弹性”。

现在，不少城市正在紧锣密鼓地编制城市环境总体规划，但科学规划只是第一步，更为关键的是能够严格落实，要让规划切实发挥作用，指导城市发展，而不只是停留在纸面上的“规划”。要把城市环境总体规划融入城市管理中，真正实现城市环境管理转型，在发展过程中严守环境门槛，让城市建设真正惠及民生，增加城市中人的获得感、幸福感。