中国水资源及水价现状调研报告(2009年)

作者:周望军    文章来源:发改委网站    点击数:5191    更新时间:2009-12-29
  翻开中国历史,我们的祖先是从治水开始的。《史记·夏本纪》载:“当帝尧之时,鸿(洪)水滔天,浩浩怀山襄陵,下民其忧。”禹奉尧命,“率诸侯百姓兴人徒以傅土,行山表木,定高大川。禹伤先人父鲧功之不成受诛,乃劳身焦思,居外十三年,过家门不敢入。……以开九州,通九道,陂九泽,度九山。”几千年过去,我们今天又面临水的难题。沧海桑田,今天我们面临的既有频发的洪涝灾害,更为严重的是缺水和水污染的难题。

  一、中国水资源总量和水污染情况

  据国家统计局统计,进入2000年以来的近十年,我国可供利用的淡水资源总量约为2.8万亿立方米,占全球水资源的6%,仅次于巴西、俄罗斯和加拿大,居世界第四位。扣除难以利用的洪水径流和散布在偏远地区的地下水资源后,我国实际可供利用的淡水资源仅为1.1万亿立方米。在水资源相对丰富的总体情况下,存在以下突出的矛盾和问题:

  一是人均占有量低,缺水现象越来越严重。2000—2009年平均,我国人均淡水资源为2160立方米,扣除不能利用的淡水资源,可供利用的人均淡水资源仅为900立方米,已成为世界严重缺水国家之一。现在全国每年缺水约400亿立方米,其中全国城市年缺水量为60亿立方米。655个城市中,已有400多个存在不同程度地缺水,其中又有110个城市严重缺水。农业平均每年因旱成灾面积约2.3亿亩左右。而随着工业化、城市化的快速推进,人口的不断增加,城市的缺水问题将越来越严重。目前,我国已有16个省(区、市)人均水资源量低于严重缺水线。其中宁夏、河北、山东、河南、山西、江苏6省区人均水资源量低于500立方米,为极度缺水地区。

  二是水资源地区之间分布不均衡,水资源与国土面积不匹配。长江流域及其以南地区国土面积只占全国的36.5%,水资源量约占81%;淮河流域及其以北、西北地区的国土面积占全国的63.5%,而水资源量仅占全国的19%。由于资源分布不均,北方地区河流取水量已经远远超出水资源的承载能力。更为严重的是,我国地下水年均超采228亿立方米。超采区面积达19万平方公里,已经开始引发河流断流、湖泊萎缩、湿地退化、地面沉降和海水入侵等一系列生态环境问题。

  三是水资源时间分布不均匀,旱涝灾害频仍。我国降雨主要受太平洋暖湿气流和西伯利亚寒潮的影响,不同年份、不同季节降雨量变化大,南方降雨比较丰沛,北方普遍干旱少雨,导致北方城市和沿海城市(结构性缺水)严重缺水。我国大部分地区全年降雨主要集中在春末和夏季四个月(约占全年70%以上),连续丰水或连续枯水的情况在北方尤其严重。据水利部统计,1980—2000年水文系列与1956—1979年水文系列相比,黄河、淮河、海河和辽河4大流域降雨量平均减少6%,地表水资源量减少17%。海河流域因沿线多为严重缺水地区,地表水资源量更是锐减41%,“北少南多”的水资源格局进一步加剧。

  四是水资源利用效率偏低,水资源严重浪费现象并存。截止2007年,我国农业用水利用系数仅为0.47,远低于发达国家0.7—0.8的水平。农业用水有一多半在输水、配水和田间灌溉过程中被白白浪费了。一些年久失修的灌区,跑冒滴漏现象严重,有效利用系数只有0.2—0.4。工业节水潜力巨大。按2000年可比价格计算,我国万元GDP用水量虽然从上世纪80年代初的2909立方米下降到2007年的297立方米,但仍是世界平均水平的两倍多。

  五是水污染矛盾突出。水污染主要是由工业废水、生活污水排放和其他面源污染造成的。而随着工业化、城镇化的加速推进,我国水体污染矛盾日益凸显。2007年,我国污水排放量为556.7亿吨。其中:工业废水占44.2%,生活污水占55.8%。水污染主要是由COD过量排放造成的。其中,城镇生活排放COD占总排放量的60%,工业及其他排放约占40%(造纸业又占工业COD排放量的35%)。

  六是水环境形势更加严峻。据环保部《2008年中国环境状况公报》显示,截止2008年底,全国七大水系水质总体为中度污染。在监测的200条主要河流409个断面中,Ⅰ—Ⅲ类、Ⅳ—Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为55.0%、24.2%和20.8%。湖泊(水库)富营养化问题突出。28个国家控制的重点湖(库)中,满足Ⅱ类水质的仅4个,占14.3%;Ⅴ类和劣Ⅴ类的16个,占57.2%。地下水污染形势正在逐渐加剧。华北平原部分地区深层水中已经检出污染物,淮河以北数千万人饮用硝酸盐或者氟含量超标的地下水,部分地下水污染正由点污染、条带状污染向面源污染扩散,由浅层向深层渗透,而且污染程度和深度也在不断增加,部分城市浅层地下水已不能直接饮用。

  综上所述,水资源短缺、水污染严重和水环境恶化已经成为当前制约我国经济和社会可持续发展的突出问题。水是人类赖以生存和发展的最基本的物质之一,破解水的难题,对于中华民族的生存和发展已经刻不容缓。

  二、中国水价现状和已经采取的措施

  价格是反映市场供求关系最直接、最灵敏的信号,是调整平衡各方面利益关系最有效的手段。如果把水资源总量、人均淡水资源量、人口增加情况看作是不变量和已知条件,供给和需求之间通过价格的变化来调节,那么未来,我们可以用来解决水问题的最有效的手段无疑是价格的设定。由于计划经济时期和改革开放工业发展初期,我们长期忽视价格杠杆的调节作用,水价既不反映市场供求关系,更不反映资源稀缺程度和环境污染成本,加剧了我国水资源的短缺和水环境的恶化。特别是工业加速发展阶段,由于认识不到位,使我国再次重蹈了西方发达国家“先污染、后治理”的覆辙,而且代价更为惨重。党的十七大报告已经明确,要“完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制”,这就为水价改革指明了方向。而只有当水价真正反映了资源稀缺程度和环境损害成本时,一个节水型社会和可持续利用的水资源体系,水环境的优化才能真正建立。

  目前,我国城市水价构成基本完善。城市供水价格即终端用户水价,由自来水价格(管网建设和维护成本)、污水处理费、水资源费(受益地区还加收了南水北调基金)和城市公用事业附加构成。这其中已经包含了对资源耗费的补偿和对环境污染损害的补偿。而农业用水由于地域差异性较大,目前仍未建立一个完善有效的水价体系。即便是城市供水,我国也仅仅从1999年才开始全面征收污水处理费。截至2008年底,36个大中城市供水价格平均每吨2.9元。其中,自来水价格1.5元、污水处理费0.9元,水资源费和南水北调基金约为0.5元(具体价格构成见附表)。

  如果不考虑资源的稀缺程度和环境治理成本的需要,衡量一个国家水价的高低,一般使用两个指标:(1)水费支出占家庭平均支出的比重。国际经验,水费支出应占家庭支出的2%。(2)与相关国家水价的比较。如果用此来衡量我国现行水价,无疑是严重偏低的。我国2008年城镇家庭人均实际支出为14748元,人均水费支出为92元,水费支出占家庭全部支出的比例为0.6%。从国家比较看,截至2008年,每立方米水,德国3.01美元,美国0.74美元,巴西0.65美元,日本、中国香港约为3美元,中国0.31美元。水价偏低,一方面不利于节约用水,治理水污染,优化水环境;另一方面不利于水资源的持续开发利用。由于水价偏低,2004-2007年,全国31个省、自治区、直辖市供水亏损的省份比例分别为68.0%、61.0%、64.5%和54.8%;全国亏损总额各年度分别为16.1亿元、13.9亿元、12.4亿元和14.8亿元。

  如果再考虑我国水资源的匮乏程度和治理水污染、优化水环境的需要,则水价偏低的问题则更加突出。根据国际经验:水价(自来水价格)=水资源费+供水成本(城市管网、引水渠道的建设、维护成本)+污水处理费+税金+利润。其中:污水处理费≥水资源费+供水成本。一个不争的基本事实是处理一吨污水的成本要远高于供一吨自来水的成本。水资源费>供水成本。从我国水资源稀缺的角度考虑,水资源费需要大幅度提高,才能反映资源的稀缺性。水作为居民生活须臾不可或缺的必需品,供水既是有公共产品的特点,又具有垄断性。从市场经济条件下,政府与市场的职责分工看,各国政府均将引水渠、城市供排水系统的基础设施作为公共品投入,所以我国在自来水实际价格制定时所包含的供水成本和污水处理费仅指维护城市供水系统和污水处理系统正常的运行维护费用。

  为了缓解水资源匮乏、水污染严重对经济社会发展的制约,进入新世纪以来,我国政府加大了对水源建设和污水处理的投入。在此,仅举两例:

  (一)南水北调。南水北调工程是调整“南多北少”,解决京津豫鲁冀严重缺水的重大举措,按静态投资计算,南水北调仅东、中线一期工程可研总投资就高达2456亿元。其中:中央预算内投资414亿元,南水北调工程基金290亿元(从受益地区水价中附加)、银行贷款558亿元,国家重大水利工程建设基金(从全国电价中附加)1241亿元,以及地方和企业自筹43亿元。如果再考虑西线解决陕西、山西、内蒙古严重缺水及中后期配套建设资金,整个南水北调工程的资金投入将是一个天文数字。因而南水北调工程也是人类历史上最大的水利工程,其工程量和投入资金量要超过此前举世闻名的三峡大坝几倍。三峡大坝因有发电收益而可以偿还本息,甚至盈利,而南水北调工程更多的是水利基础设施的公益投入,不可能盈利,仅负担正常的维护费用,也将大幅度地推高中国的水价。如果不考虑政府无偿投入,完全按市场机制定价,有专家测算,南水北调到北京市的供水价格要达到每立方米18元才能还本付息。

  (二)污水处理。自1999年在水价内开征污水处理费以来,为治理水污染,优化水环境,近10年来,中国政府集中投入建设污水处理设施,取得了阶段性成果。截止2009年3月底,全国设市城市(665个)、县及部分重点建制镇共建成污水处理厂1590座,日处理污水能力达9204万立方米(占总供水量53.2%)。目前,全国在建城镇污水处理项目1885个,设计日处理能力约5517万立方米。随着大量污水设施的建成与投产,污水处理成本将急剧上升,水价中所包含的污水处理费标准也应有一个逐步上调的过程。

  除中央统一出台的重大政策之外,各地政府近年来在水利工程供水、城市管网改造、污水处理等方面也增加了投入。仅上海市进入本世纪以来,投入水方面的资金就超过了100亿元。

  从上述分析可以看出,中国政府进入本世纪以来,对解决水资源短缺、治理水污染、优化水环境已尽了最大的努力。

  三、当前水价改革存在的问题和政策建议

  水价改革对于合理配置水资源、提高用水效率、节约用水、促进治理水污染和优化水环境无疑是有重要的促进作用。但仅靠价格改革是不可能完全解决中国的缺水问题和水污染治理问题的。水作为居民生活必需品,供水与污染处理行业作为带有垄断性和外部性双重属性的行业,需要在推进价格改革过程中,进一步完善体制机制,把价格作为一个外生变量来予以统筹考虑。这其中的难点一是如何准确界定市场和政府的责任,即在水价中有哪些需要居民承担,哪些需由政府无偿投入?二是建立一种什么样的水的管理体制机制符合中国的国情,可以促进水环境的优化和水资源的可持续开发利用。

  综上所述,为了节约资源和保护环境,我国水价客观上有一个逐步上调的过程。但当前水价的改革面临以下几个方面的矛盾。一是越是缺水的地方,经济越不发达,群众和企业的承受能力越弱,水价越低,调整水价会增加当地企业和群众的负担,不调整水价,长期看,供水企业没有积极性,供水能力萎缩,最终将制约当地经济社会的可持续发展。二是经济越发达的地区,水污染越严重,而由于认识不到位,结构性缺水矛盾将越来越突出。三是目前提高水价与保障居民生活基本用水需求,特别是保护低收入群体利益缺乏刚性和制度保证。四是农业用水价格低、农业用水效率低与农民承受水价上调能力弱的矛盾突出。

  从污水处理的角度看,也存在诸多难题:一是全国仍有1/4的设市城市和近80%的县城尚未建成污水处理设施。二是已经投入运营的污水处理厂由于污水处理费征收不到位,不足以维护其正常运转,或因收集污水的管网不配套,不能正常发挥其作用。如新近投入运营的80座污水处理厂负荷不足设计能力的30%。其中主要原因是收集污水的管网不配套。三是污水处理厂即便正常运转,也很难做到达标排放。有12.5%的城镇污水处理厂进水化学需氧量平均浓度低于150mg/L,不能充分削减污染物。有些污水处理厂则由于直接接入了工业废水管网,使污水处理很难做到达标排放。

  针对我国水资源短缺和水污染严重的实际情况,提出以下水管理体制和水价改革的政策建议:

  其一,准确划分政府和市场的责任。供水、排水、污水处理所有基础设施应由政府无偿投入,包括新水源的开发、引水渠的建设、水资源的生态保护、补偿等。其所需资金应来源于水资源费和供排水、污水处理企业所缴纳的税金和城市公用事业附加。中央政府负责全国水资源调配规划,跨省水利工程建设;地方政府负责本行政区域内水源的保护开发和污水处理达标排放等。从长远看,应将水资源费改成水资源税,纳入年度预算,专款专用。居民和社会相应承担供水管网和污水处理日常运行维护费用。

  其二,改革现行水管理体制和运行机制。供水、污水处理通过招标选择经营企业,政府制定相应的监管规则和服务质量标准体系,选择符合要求的中、外企业经营供水和污水处理。经营供水和污水处理的企业的投资回报率采取按高于社会资金平均投资回报率2-3个百分点核定。水价按此原则制定,水价不足以弥补投资约定由政府退税或财政补贴。这样,一方面可抑制价格不合理上涨,另一方面可减轻社会负担。

  其三,加快实施分类水价、超定额用水累进加价和阶梯式水价政策。按“公平负担,促进节约”原则合理制定分类水价。可分为农业用水、城市居民用水、非居民用水和特种行业用水四大类水价。核定城市居民人均基本生活用水基数,基数内低价,基数内低收入群体消费免费,实行累进制阶梯水价。非居民用水可合并工商业用水和城市园林绿化用水,实行较高价格,同时制定合理的中水价格(与自来水比价要合理),鼓励工业和城市用水使用中水;非居民用水实行核定用水定额,实行超定额用水累进加价制度。城市特种行业用水,如洗浴、洗车等,要实行限制性高价,如北京市制定的洗浴业用水每吨66元等。

  其四,足额在水价内征收污水处理费。以污水处理费占供水终端价格50%为目标,逐步调高污水处理费标准。逐步实行所有污水均经处理达标排放。在将来,污水处理制度要推广到农村地区。农村凡是实行集中供水的村庄,均应相应建设污水处理设施。特别是规模化养殖企业要考虑优先建设污水处理设施。

  其五,推行下游地区向上游地区补贴污水处理资金的阶梯式污水收费政策。由于水污染具有外部性,上游地区往往没有治污的内生动力,必须用制度予以约束。如长江流经重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海五省二市,仅靠重庆市自身治污是不够的,下游湖北应向重庆补贴一定治污资金,依次类推。重庆在收到湖北治污资金后,如不能达标排放,则应向湖北补偿罚金,这一制度可由中央政府出台统一政策,由地方政府通过谈判达成可操作性方案。重庆排污是否达标,由湖北省与重庆市环保部门共同监管。这种做法,在流域均可推广应用,而首先国家必须出台相应的法律法规。

  其六,改革农业用水体制和价格。在南方丰水区,自流灌溉、农民自行围堰筑塘灌溉,可以免收水资源费。除此之外,所有经水利工程、引水渠、抽采地下水进行农作灌溉的,均要足额缴纳水资源费和水费。所收资金建立专户,除用于兴修农业水利设施外,全额按田亩补贴农民。能实行农业计量用水地区,一律实行计量用水。向农民所收取的水费首先通过农产品价格上涨,由全社会负担。所收水费全额返还补贴给按田亩面积缴纳水费的农民,有利于促进农业用水的节约和水资源的保护,同时要通过收取农业水费向社会传达水资源有偿使用的信息。

  记得有一句广告词说:如果我们不节约用水,那人类看到的最后一滴水将是自己的眼泪。此话虽然夸张,但已说清了节水的极端重要性。

  摘自:国家发展与改革委网站

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