农业水资源保护对策研究
三
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出，水资源可持续利用是我国经济社会发展的战略问题，核心是提高用水效率。目前，国际上通行的办法是利用水权与水价作为重要手段来实现对水资源的有效管理8。
水权是水事活动中有关各方权利关系的总和，有水事活动就存在着水权。水权是以所有权为基础的一组权利。从民法意义上来讲，所有权是财产权的一种，它包括四项权能，即占有权、使用权、收益权、处分权。水权是水资源所有权、水资源使用权、水产品与服务经营权等与水资源有关的一组权利的总称。水资源为国家所有决定了水资源管理和保护的主体是国家，对所有权各项权能的行使决定了中央政府可以主导流域内地区间水的分配，可以实施跨流域和跨地区之间的调水工程，可以采取行政的、经济的多种手段来保护、管理水资源。中央政府可以通过授权地方政府共同实行对水资源的管理。为了适应水资源开发利用分散化要求，国家在权、责、利清晰的基础上，分离所有权和使用权，通过使用权的社会化来适应社会发展的要求。在这一过程中，国家通过建立水资源有偿使用制度来理清权利关系，国家并且可以允许在有效监管下，市场主体依法进行使用权的有偿转让9。因此，有专家认为我国的水权制度也应集中在对使用权的规范上，建立水权流转机制，发挥市场机制自我调整的功能。
对于农业水资源使用权流转，“农转非”问题是特别突出并引起学者们关注的问题之一。近年来随着经济的飞速发展,工业和城市生活用水急剧增加,大量农业用水通过不同途径转为非农用途,更加剧了农业水资源的短缺。从世界角度来看，这是一种趋势，产生这种现象懂得根本原因是比较效益在发挥导向作用，可以估算，单位水资源所产生的农业效益与远远低于工业所产生的效益10。我国水资源“农转非”现象更加普遍，而且随着时间的推移趋势更加明显。
我们应该看到，水资源“农转非”一方面迫使农业生产走高效用水之路，促进了农业节水技术的发展，另一方面在一定程度上侵犯了农民的水使用权，因此必须实行资源有偿使用制度，建立符合市场规则的水资源流转机制，这是实现我国农业水资源优化配置的必然要求，有利于推进节约用水，提高水的利用率，缓解乃至解决供需矛盾；有利于增加水利投入，推进水资源的综合利用11。
通过对美国、日本、墨西哥等国家农业水资源改作它用的成功例子的考察，我们发现,国外对水资源使用权转让的补偿多是由转让的双方部门通过充分协商,买方向卖方提供经济上或物质上的补偿,从而节余下水供买方使用。这样买卖双方都能从中获益,同时又加强了农民的节水意识,促进了农业节水技术的发展和提高。针对我国农业水资源“农转非”的现象，参照国外农业用水使用权转让补偿的措施，有关学者提出以下适合我国国情的方法建议：（一）建立节水型激励机制，包括经济上的补偿奖励机制，开发农业自我保护的能力；（二）利用价格机制，适当提高工业用水和生活用水的价格，既有可能促使工业和城市部门提高水利用率，尽量减少水资源的浪费，又可利用积累的资金来投资节水农业设施或对水资源转移者给予补偿；（三）市政或工业部门直接投资节水农业建设，从而是农业用水利用率提高，节约下来的水供投资单位使用12。
在资源短缺的情况下，用水者取得水权要付出代价，即取得水权的机会成本。这个代价包括其他用水者和其他用水类别减少用水的损失。只有包括资源水价的水价，才是完整的水价，否则就没有反映用水的全部机会成本，水价就不能正确引导资源配置。科学的水价体系是水利经济良性循环的重要保证，也是合理利用水资源的调解器13。现行的水价政策主要存在以下几个问题：定价原则不合理，导致水费标准低；没有将供水列入商品范畴进行定价和管理；水费标准背离市场价值，市场调节失灵；水资源本身的价值被抛弃；缺乏科学的水价体系，导致不合理的开发利用水资源。
针对存在的问题，必须以水价改革为突破口，建立科学的水价体系和管理体制，主要包括：修改原由《水费办法》，体现市场经济运作原则，做到成本补偿、合理收益，并体现一般商品的价值规律，对农业粮食作物可以按完全供水成本核定，经济作物要家一定的利润；考虑供求关系，采取市场调节，允许部分地区在有关部门的监控下，按供求关系调整水价，实行动态水价和超计划累进加价制度；改革现行的水价制度管理体制，由物价主管部门管理水价的核定、审批和调整，水管单位的收入是经营性收入，要严格按照财会制度使用、管理；建立科学的水价体系，确保地表水、地下水及降水联调机制顺利实施14。
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