农业水资源保护对策研究
四
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出，十五期间“要打破部门、行业垄断和地区封锁，进一步放开价格，发挥市场在资源配置和结构性调整中的基础性作用。继续发展商品市场，重点培育和发展要素市场，促进生产要素合理流动”。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，市场在资源配置中发挥基础性作用，水市场必然要在水资源的配置中发挥基础性作用。而农业水资源市场除了具有商品市场特征外，还有其自身的特征：1、农业水资源市场的垄断性与广阔性，它决定了水资源市场是不完全的市场，必须在政府的调控下运行；2、农业水资源市场的双重性，水资源具有生产资料和消费资料双重性，因而农业水资源市场也具有双重性；3、农业水资源市场时空分异性，这主要是有水资源时空分布及社会经济发展不均衡所造成的；4、农业水资源市场失效性，主要表现在水资源保护方面的失灵；5、农业水资源市场交易所有权恒定性，农业水资源市场中水资源的所有权是不变的，这是我国水法规定的必然结果15。因此，农业水资源市场只能是一个准市场。所谓准市场是指流域水资源在兼顾上下游防洪、发电、航运、生态等其他方面需要的基础之上，兼顾各地区的基本用水需求，在上下游省份之间、地区间和区域间通过民主协商和利于补偿的机制，来实现流域水资源的合理配置。在这里市场只是作为一种机制，体现的是区域间和行业间的相互协商和合理的利益补偿16。另外，我国水市场发育不完善，相关市场不配套，市场内部结构与市场间结构失衡，在这种情况下，对水资源的管理一味地强调市场的主导作用是与水资源产业的基础性地位相悖的。按照短缺经济学的观点，水资源短缺应当依靠市场机制来调节，但市场并不是解决经济工作中种种难题的万应灵丹，同样，水市场也不是解决水资源短缺问题惟一的灵丹妙药。从经济特性来看，水利设施提供的服务具有混合经济特性，既有私人物品的属性，又有公共物品的属性，带有公益性和垄断性。综上所述。政府的宏观调控是必须的。因此，汪恕诚部长指出，实现水资源有效管理的途径，就是政府宏观调控、民主协商、水市场三者的结合。
发挥政府宏观调控在农业水资源管理中的作用，主要表现在农业水资源初始水权分配和水使用权交易市场之中。
初始水权分配，就是按照一定的原则分配用于经济目的的水资源的使用权。我国水资源归国家所有，而地方政府是地方各种经济组织和与水有关的利益相关者的主要代表，因此，可以把地方政府作为水权制度的主体和水权的代表者，由地方政府负责水权的初始分配。再分配中，应贯彻国家安全原则、优先权原则与共同发展原则。在国家安全方面，优先考虑水资源基本需求和生态系统需求原则，即流域水资源可利用量在按人口分配各地区基本需求、考虑生态系统需求的基础上，对多样化的经济用水需求进行水权初始分配；保障社会稳定和粮食安全原则，是水权分配社会效益的重要体现。在优先权方面，应注重水效益优先原则，即单位水产生的经济效益，谁的效益好，就优先配置到谁那里去；时间优先原则，即以占有水资源使用权时间先后作为优先权的基础；地域优先原则，即与下游地区和其他地区相比，水源地区和上游地区具有使用河流水资源的优先权，距离河流比较近的地区比距河流较远地区具有优先权；承认现状原则，即在一地区已有引水工程从外流域或本流域其他地区取水的条件下，承认该地区对已有工程调节的水量拥有水权。在共同发展方面，欠发达地区应能优先分配水权，这样落后和欠发达地区才能通过转让水权获得发展资金，而发达地区可以通过在市场上购买水权满足快速发展对水资源的需求17。
政府对农业水资源使用权市场交易的宏观调控是全方位的。首先，地方政府作为用水户利益的代表和水权的代表者，水市场只是在不同地区和行业部门之间发生水权转让行为的一种辅助手段。不同地区和部门在进行水权转让谈判时引用市场机制的价格手段，而这样的市场只能是由国务院水行政主管部门或其派出机构———流域水资源委员会来组织。
其次，农业水资源市场交易除了尽可能地遵守市场交易普遍原则外，还必须遵守：1、持续性原则；2、整体性原则；3、补偿性原则，在水资源交易时，应该对相应的付出或损失给予适当的补偿；4、承受性原则，水资源价格根据当地社会经济条件，在可承受的范围之内18。
再次，水权交易涉及到水政治、水安全、水科学、水环境、水经济等多个方面,不单单是水资源的调剂问题,同时,还是权利和利益的再分配问题,因此,必须贯彻执行保护环境的基本国策,实施经济体制和经济增长方式的根本转变与实施科教兴国和可持续发展战略方针,国家应在水问题上高度协调,完善组织、法规、经济各方面的配套措施。国家可以通过制定、颁布和实施各类水权交易法案、法律和条例,规范水权交易市场行为,调节水权交易市场的运行。
再次，国家还可以对水权交易价格进行一些必要的调节。针对我国旱涝灾害多发、市场机制不健全、水市场容易波动等特点,国家应建立水权交易市场调节基金,并以指定代理人的形式积极参与水权交易,在市场里低买高卖,以市场运作的方式来实现国家宏观调控的目的,起到市场“微调”的作用。
最后，国家对水权交易市场行使管理权职责,可对其职能机构进行定期检查,调查其是否履行职责,是否发生越权行为和违法行为,并对查出机构进行管制和惩罚。19
五
正如前文所述，民主协商是实现水资源有效管理的重要组成部分。实现水资源有效管理，从宏观角度看，要兼顾各地区的用水需求，在上下游省份之间、地区间和区域间通过建立民主协商和利益补偿的机制，来实现流域水资源的合理配置，协调地方利益分配，达到兼顾优化流域水资源配置的效率目标和缩小地区差距、保障农民利益的公平目标。从微观角度看，要建立用户参与管理决策的民主管理机制。农业节水工程建设和实施,离不开用户的参与,一切技术和措施最终要通过用户的实践来实现;用户是节水的主体,其行为和素质在某种程度上决定节水的成败。因此,建立用户参与管理决策的民主管理机制是节水环节不可缺少的重要因素之一。可成立由各级地方行政、水行政、节水专管单位负责人和用户组成节水管理委员会,或者成立用户自己选举具有法人地位的自我管理组织——用水协会,有关节水工作由灌区和协会共同协商解决。目前,一种新型的经济自立灌排区的水管理机制值得关注和探讨。它是世界银行推荐的水管理体制改革的模式,已在我国江苏、山东、安徽、河南和河北等五省进行了试点,效果较好。所谓的经济自立灌排区,是指在水利界限清晰、相对独立的灌排区上建立的旨在逐步减少并最终消除对政府财政依赖,按照市场经济体制自主经营、独立核算、经济上自负盈亏、管理与服务相结合的、强调民众参与的、非赢利的经济实体,其主要模式是供水公司+用水者协会20。
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