我国自然保护区管理存在的问题与对策建议

余久华   浙江百山祖国家级自然保护区管理处

   摘要  自然保护区是我国可持续发展的重要事业之一，近几年来发展迅猛，取得了丰硕成果。但是，自然保护区的建设和管理还处在初级阶段，存在许多困难和问题。本文结合十几年自然保护的基层工作经验，分析问题所在，提出了一些建议，旨在为自然保护区建设和管理提供现实依据。
    Summary: Nature preservation zones management is the continuous emphasised undertaking in the country, yet it's developing fast in these years and we get substantial achievements, the construting and managing strategy is stepping in primary period with problems and difficulties. Based on his more than ten years grass-root working-experience, the author analysed the problems and presented his advices, providing the gists on how to construct and manage the nature preservation zones.

    关键词:自然保护区  初级阶段   对策
    nature preservation zone  primary period   countermeasure

    1 我国自然保护区发展现状
    中国是世界自然资源和生物多样性最丰富的国家之一，中国生物多样性保护对世界生物多样性保护具有十分重要的意义。我国的自然保护区事业，作为保护自然资源与生物多样性的重要手段，从无到有，蓬勃发展。到2001年底，已有各类自然保护区1551个，国家级171个，面积达1.45亿公顷，占国土面积的14.44％左右。林业系统建立的自然保护区达909处，其中国家级自然保护区有155处，总面积1.03亿公顷，占国土面积的10.63%[4]。这些自然保护区保护着我国70%的陆地生态系统种类、80%的野生动物和60%的高等植物，也保护着约2000万公顷的原始天然林、天然次生林和约1200万公顷的各种典型湿地[7]。中国自然保护区作为宣传教育的基地，通过对国家有关自然保护的法律法规和方针政策及自然保护科普知识的宣传，极大提高了我国公民的自然保护意识。
    更为重要的是，我国生态环境法律体系建设迈出重大步伐，先后颁布了《森林法》、《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》、《自然保护区条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》等法律法规，发布实施了《中国生物多样性保护行动计划》、《中国湿地保护行动计划》、《全国自然保护区发展规划纲要（1996年— 010年）》，组织编制的《全国野生动植物保护及自然保护区建设工程总体规划》[9]，同时，国家先后批准加入了包括联合国《生物多样性公约》在内的20多项有关环境与资源保护的国际公约和条约[3]。为野生动植物保护及自然保护区建设提供了重要的法律保障；开展全国野生动植物、湿地资源调查和科学研究，积极开展国际交流与合作，不断扩大国际影响，提高了我国的国际地位和影响力。然而目前我国自然保护区的发展速度虽然很快，在“数量”上得到了迅速扩大，但“质量”提升却相当滞后。国办发【1998】111号《国务院办公厅关于进一步加强自然保护区管理工作的通知》文件中明确指出：“一些地方、部门和单位对自然保护区工作的重要性缺乏认识，片面强调眼前利益和局部利益；管理机构不健全，人员不足，全国1/3的自然保护区尚未建立管理机构，基本上处于批而不建，建而不管的状态；……一些自然保护区名存实亡；……”，表现为体制不顺、管理不力、经费不足等许多矛盾：
    ① 部分自然保护区工作运转困难。表现在资金缺口大，谋求发展的途径少，管理能力缺乏，与此相适应的保护、科研、宣传力度有限。自然保护区疲于应付日常事务，寻求正常支出资金。因此，自然保护区职责难以履行，社会效益与经济效益难以统一。
    ② 自然保护区与地方经济发展的矛盾。一些地方政府为了提高知名度与显示度，不从实际出发，不考虑客观可行性，单纯追求宣传效果，对自然保护区的建立非常重视，目的在于有一个“国家级”的品牌，寄希望很高，想“名利双收” [5]。可建立后大失所望，保护区的管理要求严格，捆住了手脚，就把保护与发展对立起来，存在建立自然保护区会阻碍地方经济发展的误区，对自然保护区的建设和管理存在畏难和消极抵触情绪。
    ③ 自然保护区与社区经济发展的矛盾。建立自然保护区的地区大多数居民具有刀耕火种的习惯，耕作方式落后，依赖自然资源的程度很大，“靠山吃山”是他们的主要经济来源[3]。国家把社区居民的具保护价值的森林等自然资源划入保护区后，按照有关法律法规，居民的生产生活来源被 “切断”。保护区居民误认为是自然保护区所为，自然保护区与社区的矛盾愈演愈烈。
    2 影响我国自然保护区健康发展的原因分析
    2.1相关的行政立法不完善影响了自然保护区的发展
    虽然国家有关自然保护区的立法为自然保护区的依法管理提供了法律依据。但是，由于自然保护区基础薄弱、经费不足、体制不顺等原因，使得自然保护区在发展过程中其立法与现实的发展需要存在较大差距，一些法律条文不利于自然保护区发展需要[6]。如《森林法》第三十一条第三款“……自然保护区的森林，严禁采伐”，就等于自然保护区凡涉及到采伐一颗树的建设项目，如开路、架电、通讯等基础设施建设都无法开展。否则，谁批谁负责，谁砍谁坐牢，谁也不会“以身试法”冒这个风险，从而制约了自然保护区的合理利用。《森林法》颁布后的1998年9月21日国家林业局【1998】77号文件第七条“……合理开发资源，发展保护区经济。……”在实际的操作中与《森林法》第三十一条第三款是有抵触的。在保护区搞开发，不可能不涉及到林地和林木，据报道，一些自然保护区的毛竹开发带来了很大效益，毛竹自然是要采伐下来的，采伐毛竹是否违反了《森林法》呢？
    2.2现行的行政管理体制不适应自然保护区的发展
    《自然保护区条例》第二十一条规定“国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。……”。现实的情况并非都按照《条例》来管理自然保护区，较为普遍的管理体制是业务由上级主管部门管理，行政由县级以上地方政府管理，实行业务与行政分离的管理体制。这种管理体制存在着职责不清、权利不明的弊病，特别是现在一些自然保护区对地方经济的带动作用不大，还要在不宽裕的财政中“掏腰包”养保护区一班人，所以保护区就成了“包袱”，保护区工作也就得不到重视和支持[8]。而且，自然保护区与当地的行政管理机构如乡人民政府，因管理职能交叉发生摩擦，特别是在社区发展问题上如“以林换路、以林换学校”等发生纠葛，原因是保护区坚持资源的保护原则，而政府侧重于经济发展。最终的结果是保护区放弃自己的原则承担监管不力的后果。
    况且现行的行政管理体系都有“届满选举”，自然保护区主要领导按现行的行政管理体制都随“届满选举”而换岗，使得保护区得业务管理工作的连续性得不到有力保证，很不利于自然保护区的发展。
    2.3自然保护区的业务管理体系尚处于初级阶段，管理素质参差不齐，几十年的保护区发展史告诉我们，自然保护区的工作是以资源保护、科学研究、环境教育等业务工作为主，行政管理只是为了完成保护区历史使命的管理措施之一，但自然保护区现在尚无一套完整的、规范的管理体系，年度无计划，年终无总结，就财务报表也套用国有林场的，上级对下级无指令，下级对上级也不用汇报，干好干差一个样，全凭良心干活。保护区各自为政，相互之间互不了解，更不用谈取长补短。这种“松散型”的管理是很不利于自然保护区的质量升级。现已建立比较完整的、紧密的管理体系如国税征收、质量监督、工商管理系统都表明了业务管理体系的重要性，他们属“条条”管理、上下步调一致、有令必行、信息快速，我们自然保护区系统是否可以借鉴？与这些系统相比，我们原有的业务管理体制显得比较滞后，不能满足现行自然保护区发展需要。
    2.4投入严重不足是影响自然保护区健康发展的直接原因    
    目前，大多自然保护区缺乏应有的投入，存在有名无实，全国自然保护区每年得到各级政府的总投入不足两亿元，许多保护区一直在走“自养”的路子。而发达国家用于自然保护区的投入每平方公里每年平均约为2058美元，发展中国家也达到157美元，而中国仅为52.7美元，仅有1/3，即使在发展中国家中我们也几乎是最低的[2]。最近，许智宏、阳含熙、李文华等22位两院院士呼吁加大对自然保护区投入，他们的建议不无依据：全国现有自然保护区1551处，面积1.38万公顷，按每公顷30（亩/2元）元人民币的管护——最粗放低的管理方式费用计算，全国自然保护区也需要费用43.5亿元。如果按每公顷150元（每亩10元）计算补偿费用，全国自然保护区补偿费用217.5亿元，但同生态恶化造成得损失和治理破坏后的生态环境相比，该投入是微不足道的，它所产生的生态效益却是无法用金钱来估量的。占国土面积1/10余的自然保护区，保护了70%的陆地生态系统种类、80%的野生动物和60%的高等植物护，起作用和意义相当重大。可想而知，我们国家自然保护区的投入还严重不足。
    2.5科研、宣教力量薄弱
    不少自然保护区的管理机构不够健全，管理人员不足，业务素质不高，管护手段和基础设施普遍薄弱。由于自然保护区经济来源不稳、地域偏僻、工作生活条件差、社会地位不高，从事自然保护区工作的领导面临的工作难度大而缺乏信心，科技人员因科研经费紧缺而无法开展工作，基层的工作人员工作条件差、待遇低，缺乏工作积极性。有能力的人大多设法离开保护区，新的“血液”又无法输入，据报道，44.2%的保护区无专门的管理机构，34.6%的保护区无专门的管理人员，管理人员中科技人员仅占22.3%，管理队伍整体素质普遍较低[1]。这种状况不利于自然保护区的发展。
    3对策建议
    3.1完善有关的法律条文
    自然保护区的建立、保护和管理的直接目标是把对人类具有特殊意义的自然资源完整地保护起来，避免人类的直接利用，这就限制人类一些眼前利益。在现实生活中，要顺利地达到这一目标，是很不容易的，因为它涉及到各种利益的冲突，如国家利益与集体利益、眼前利益与长远利益、局部利益与大局利益、自然保护区利益（代表国家）与社区居民利益、自然保护事业与其它事业之间的冲突和矛盾。自然保护区立法首先是保护国家利益，当然是不影响其他利益的前提下、是渐进式的，因为认识自然、经济发展、社会进步都是渐进的。当前，我国经济发展尚处于经济结构的调整时期，自然保护区法律法规与现实冲突非常明显，特别是社区的经济发展需要与严格的法律保护之间，如《森林法》第三十一条第三款“……自然保护区的森林，严禁采伐”，严重制约了社区的经济发展，《自然保护区条例》第二十三条“管理自然保护区说所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。……”规定了自然保护区的投入问题，但没有明确国家级自然保护区属哪一级政府安排；而《自然保护区管理条例》中有关分区管理的条款规定，可以在实验区开展一些经营活动，有利于缓和社区矛盾，带动社区经济发展，同时也为自然保护区创造了良好的发展环境 ，更有利于达到保护自然资源的目的。为此，如何根据实际，完善《森林法》、《自然保护区条例》等法律法规的有关条款，制定《实施办法》等法律法规的是自然保护区保护和发展的关键所在。
    3.2建立纵向的分级管理体制
    我国的行政管理体系决定了自然保护区的分级管理体制，即国家级自然保护区由国家林业局管理，省级自然保护区由省（区）级林业厅（局）管理，县级自然保护区由县级林业局管理。由于我国地域辽阔，面对上百个国家级自然保护区，要管理好、发展好确实不易。现在国家林业局除了管理卧龙等几个保护区外，其他大多数国家级自然保护区的管理都是间接的。按照《自然保护区条例》可以授权省级林业主管部门管理国家级自然保护区，以一个省（区）为管理单位，建立一套分级管理体系，即国家局仅管理总体规划、一级保护对象、核心区，以及使用20公顷以上林地的审批；省级主管部门管理二级保护对象、缓冲区，以及使用10-20公顷林地的审批；县级主管部门管理省级保护对象、实验区、以及使用10公顷以下林地的审批，同时由省级主管部门监督实施总体规划，直接管理包括规划、审核、计划、投资、评价、人事、考核、培训等等内容。而且,中央与地方、行政与业务建立一套信息沟通体系。
    针对自然保护区点多面广、地域偏僻、条件落后的实际，建立一个“虚拟”的管理体系更显得迫切和重要。这种“虚拟”的管理体系是充分利用数字高速公路建立的能够下达指令、信息反馈、建立数据库、又能对社会开放、让公众参与的网络信息系统，只要一台服务器，各保护区为网络终端，国家林业局保护司的指令通过网络办公系统即时到达各保护区，各保护区也可以即时汇报工作。况且，我们现在资金紧缺，没有必要把有限的资金用来济汽车、乘火车去参加一个培训和几个小时的会议，因为这个系统为大家开通了网上培训系统和会议系统。同时，各自然保护区在日常的工作中可以积累大量的数据为自己建立档案（需要保密的文件资料可加密打包，单向传输），网上开展的资源调查，为建立全国的数据库创造了条件。更为重要的是网络的社会开放系统，完全有能力完成宣传教育任务，可以让更多的人来参与、关心、支持自然保护区事业。这样的低成本、高效率、全方位的方案，百山祖自然保护区作了多年的探索，建立的中国自然保护区之家―“中国自然网www.nre.cn）”取得了良好成效。该保护区正积极运用市场运作方式构架自然网体系，除建立中国自然网中心网站外，根据我国自然保护区管理模式，建立各省（区）自然保护区频道，并进一步推动各自然保护区建立自己的网站，发挥信息技术在自然保护区建设、管理、宣传中的积极作用。
    3.3认真编制规划、分步实施
    《总体规划》是每个自然保护区落实有关自然保护区法律法规的具体方案。方案的制定必须按照有关的法律法规进行，并且要结合保护区和社区的实际。贯彻“全面规划、积极保护、科学管理、永续利用”的自然保护方针，根据自然保护区功能分区的理论与原则，必须合理划分三个功能区，把保护、科研、监测、教育和旅游结合起来，统一规划与布局，正确处理保护与开发、旅游与教育、资源保护区与社区发展等关系，致力于保护区和社区经济的同步发展。在开发项目的选择上，必须坚持因地制宜，在坚持保护第一的前提下，选择不破坏自然资源又可重复利用资源的项目。如生态旅游、水电开发等项目属景观、水能的重复利用，又如毛竹项目，属短平快项目，可以首选。自然保护区的建设和管理是一项长期的任务，规划要先易后难、先保护后开发、先近期后远期。规划指导思想要明确、目标要合理、内容要具体、步子要现实、投资要可行。一定要认真细致，切不可敷衍了事，更不可瞒天过海，无法实施，成为一纸空文。规划一经审批，具有一定的法律效力，要分年度分项目“按部就班”地实施，一项一项地落实，年年积累，循序渐进，通过几年甚至几十年的建设和管理，自然保护区也就名副其实了。
    3.4加大投入加强能力建设
    《自然保护区条例》第四条、第二十三条规定了自然保护区发展的计划与经费问题，但是没有明确由哪一级政府解决。1994年颁布本《条例》时，我国的“分税制”尚未出台，现在税收的支配已很明确，全国的事中央办，地方的事地方办，这就给自然保护区的投入体制设下了一个“空挡”。根据我国自然保护区分级管理体制，国家级自然保护区建设和管理经费由中央财政支付不无道理，这是其一。其二，过去国家对自然保护区的投入几乎是按“个”计算的，没有多大差距，特别是一些跨行政区域的自然保护区，建立时纯粹考虑的是规模和地域的连续，其责任区域不同、发展方向不同、行政体制不同，实质是两个自然保护区，如凤阳山——百山祖自然保护区。面积300多平方公里，国家投入的建设经费，与其它不到一半面积的自然保护区相当，而且两管理处“二一添作五”一家一半，如按照面积计算，象这样的保护区实际的投入只有一般面积的自然保护区的1/4。
    自然保护区的投入是多级多部门的，既有主管部门的，也有地方政府的，采取上面拨一点，地方“配套”一点的方式。这种既有“婆婆”又有“妈妈”的投入体制职责不清、权利不明，地方配套很难到位。不但如此，一些地方还“层层剥皮”，直接影响了保护区的建设和管理，特别是人员事业经费不能到位，保护区的干部职工苦不堪言，保护区成了脸上“贴金”的“乞丐”，时时刻刻为职工吃饭而犯愁，最基本的生存能力都没有，发展的问题无从谈起。
    3.5制定优惠政策、发展社区经济
    自然保护区社区经济的发展程度直接关系到自然保护区的建设和管理。其一，自然保护区是与社区与荣俱荣、与衰俱衰的“孪生兄弟”，保护区只有根据社区居民生存发展的需要，通过促进参与和利益共享，发展自然保护区产业，提高社区居民的生活水平；其二，只要社区的经济发展了，居民直接利用自然资源的程度降低了，自然保护区也就达到了保护自然的目的，同时也缓和了社区矛盾，使周边群众和社区从自然保护区的可能破坏者变成共同管理者，把孤立的生态系统变成了开放的经济社会生态系统，从而达到长期有效可持续发展的目的。
    发展自然保护区产业不是件容易的事，因为自然保护区地域偏僻、交通不便、经济观念落后、发展基础薄弱，加上长期的、落后的直接利用自然资源的生产生活习惯，发展经济除了需要化很大的精力来宣传发动、教育培训、技术指导等前期工作，更重要的是需要各级政府和部门制定优惠政策予以拉动和扶持，如产业政策、银行贷款、减免税费、技术辅导等等，涉及到部门利益的调整，所以需要政府的重视、部门的支持、社会的关心。同时还需要政府在基础设施建设中制定特殊政策，予以大力扶持，为自然保护区的经济和社会发展奠定坚实的基础。


    参考文献：
    [1]本报讯.《“九五”期间全国自然保护区建设发展的有关情况》[N]国家环保总局新闻发布会通稿,2000.12.29
    [2]本报讯.《22位两院院士呼吁加大对自然保护区投入》[N]北京晚报,2002.06.24
    [3]本报讯.《社区共管：破解自然保护区难题》[N].人民日报第6版,2002.05.30
    [4]本报讯.《再造秀美山川，我国林业六大工程近日启动》[N]新华网,2002.08.04
    [5]国家环境保护局保护司.《自然保护区有效管理论文集》[M].北京：中国环境科学出版社,1992
    [6]彭守约,等.《自然保护区的法律保护》[M].北京：中国环境科学出版社,1993
    [7]屈遐.《我国自然保护区发展态势良好》[N].中国环境报,2000.12.30
    [8]张更生,等.《自然保护区管理、评价指南与建设技术规范》[M].北京：中国环境科学出版社,1995
    [9]周生贤.《永久保存国家最珍贵的自然遗产》[N].人民日报第11版,2001.12.18