[原创]环境法与自然资源法的关系

    在传统的环境法理论中，污染防治法和自然资源法是环境法的两大体系。关于两者的关系，自然是包含与被包含的关系。但是也有很多学者从调整对象和调整方法的角度对两者进行了比较研究，发现了他们的区别。对两者的进行比较研究并发现其区别，有利于环境和自然资源的保护和利用。而从政府机构设置及其职责的视角进行比较分析，则不仅可以发现其区别，而且可以明确各政府职能部门的职责，在更大程度上提高对环境和自然资源的保护和利用。

一、从水利部淮河水利委员会和环保总局的争论谈开去

2005年4月5日，经水利部审查同意，淮河水利委员会发布了有关限制排污总量意见，明确提出淮河流域水域所能容纳的污染物总量。4月10日，环保总局指出淮河水利委员会无视国家法律规定，违背国务院确定的“十五”淮河流域限制排污总量，擅自发布限制排污总量意见，扰乱视听，干扰了国家排污总量控制工作的正常进行。4月11日，针对环保总局的质疑，水利部指出：1998年国务院“三定”和2002年颁布的《新水法》都赋予了水利部“审定水域纳污能力，提出限定排污总量的意见”的职责。所以水利部淮河水利委员会是完全按照法律和“三定”赋予的职责从事工作，没有错误，没有越权行事，也没有和别的部门发生冲突。而且在淮委的“意见”出来以后，已经按照“三定”的要求，正式出文送交了环保总局。

环保总局和水利部争论的主要原因是：相关法律没有明确规定水利部提出的限定排污总量的意见是必须经过环保总局的同意才能公布还是可以自行公布。像这样的环保部门和相关资源管理部门的争论绝非只此一例（只是因为没有披露）。笔者认为这些争论大都是因为各部门对自己部门的职责认识不清，或者为了所谓的政绩而故意钻法律的漏洞，造成了部门越权。不可否认，相关法律的欠完善是一个很大的原因，但并非唯一的原因。我们姑且不管孰是孰非，至少这场争论可以让我们重新审视各政府职能部门的职责，正确理解各职能部门在理想状态下（不受法律漏洞和其他主观思想的影响）的职责，并且进行相关法律的完善。

二、对环保总局和各资源管理部门职责的考察

（一）、环保总局的职责（见附表一）

    我们不难看出，环保总局的主要职责是负责全国的污染防治工作和可能影响生态系统的自然资源的开发利用等活动，并且环保总局主要起监督和协调的作用，所有的与影响环境有关的事情由环保总局统筹管理。

（二）、各资源管理部门的职责（见附表二）

综合这些部门的职责，可以看出：这些职能部门主要是负责资源的管理和利用。除此之外，这些部门还有一些与环境保护相关的职能。但是，根据政府机构设置职能不重叠的原则，我们可以推断在理想的状态下这些职能应该是他们的次要职能（相对于资源管理来说）。他们的这些与环境保护相关的职能，应该理解为负责协助环保总局做好自然资源的环境保护工作。

三、环境和资源的关系

    国家机构的设置，是本着各司其职，但又相互协调的原则。国家设立环保总局，同时又设立了国土资源部、水利部、国家林业局、国家海洋局等相关的资源管理部门。属于环境要素的水、土地（包括草地）、矿产、森林、野生动植物、海洋等由这些职能部门分别进行管理，这本身就说明了环境和自然资源是有区别的。而他们职责的不同就更充分的说明了这一点。而环保总局和各职能部门的协调说明环境和自然资源除了区别还有一定的联系。

从环保总局和各资源管理部门的职责我们可以看出，环境部门所关注的“环境”是一个系统的概念，注重的是整体，是各种具有自然资源性的环境要素和非自然资源性的环境要素的综合体，但不是简单的相加。而自然资源是各个独立的、具有经济价值的、排除与生态的联系的自然要素。因此环保部门和自然资源管理部门看问题的视角是不同的，譬如，同样一条河流，站在“环境”的立场上会注重水的质量，而站在“自然资源”的角度会比较注重水量的多少。

各自然资源管理部门要协助环保总局的环境保护工作，这种职责上的协调关系也体现了环境和自然资源的联系。自然资源是最重要的环境要素，保护环境也就是在保护自然资源。而环境主要是自然资源和地理条件的结合，自然资源的变化也必然引起环境的变化。对自然资源的盲目开发，破坏了自然资源也必定会引起与之联系的环境的恶化。从这个角度讲，也可以说保护自然资源也是在保护环境。

四，环境法和自然资源法的关系

由政府的机构设置及其职责可以看出环境和自然资源的区别和联系，而法律是调整相关的社会关系的规范的总和，所以我们可以据此推理出环境法和自然资源法的关系。

由环境和自然资源的区别我们可以知道环境法主要是调整与整个环境系统（或者说生态系统）的稳定相关的社会关系。而自然资源法主要是调整与自然资源的合理有效利用相关的社会关系，排除了自然资源与生态系统的联系。这就是环境法和自然资源法在理论上的相对独立性。

各自然资源管理部门要协助环保总局的环境保护工作，是因为自然资源具有双重属性。在环境法看来，自然资源有其生态属性，作为整个生态系统中的一个重要因素，自然资源的环境保护事关整个环境保护事业的成败。而在自然资源法看来，自然资源又具有经济属性（或者说财产属性），其充分、合理的开发利用是自然资源法的主要目标。虽然作为不同法律的调整对象体现不同的属性，但是由于调整对象的同一性，必然会造成环境法和自然资源法在相关方面的竞合，主要是在利用自然资源的同时必须考虑其相应的环境问题，不能抛开环境而只求自然资源的盲目开发利用，而是在开发的过程中要注意对相联系的环境的保护。这就是环境法和自然资源法在实践中的统一性。

在理论上讲，环境法包括非自然资源（如噪声、有毒化学品等）的环境保护和自然资源（如水污染防治、森林保护、草原保护、水土保持等）的环境保护。而自然资源法主要是规定这些资源的权属和在开发利用时的管理。如土地管理、水管理等。

五，结语

    环境法和自然资源法的关系，是理论上相对独立实践中相互统一的关系。现实的环境法体系已经基本成型，有环境保护的基本法和若干单行法。只是还有一些领域亟待立法，比如有毒化学品的环境管理等。而现实的自然资源法体系还需要较大的完善，关键是没有一部自然资源的基本法，没有关于自然资源管理和使用的一般规定和基本的原则，只是在单行法中有零星的规定。因此需要尽快的制定自然资源的基本法。

    随着环境法、自然资源法的日趋完善和对环境法、自然资源法关系的正确的理解，环境会得到很好的保护，自然资源也会得到合理的开发和利用。

附表一：环保总局的职责

1、拟定国家环境保护的方针、政策和法规，制定行政规章；受国务院委托对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价；拟定国家环境保护规划；组织拟定和监督实施国家确定的重点区域、重点流域污染防治规划和生态保护规划；组织编制环境功能区划。

2、拟定并组织实施大气、水体、土壤、噪声、固体废物、有毒化学品以及机动车等的污染防治法规和规章；指导、协调和监督海洋环境保护工作。

3、监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作；监督检查各种类型自然保护区以及风景名胜区、森林公园环境保护工作；监督检查生物多样性保护、野生动植物保护、湿地环境保护、荒漠化防治工作；向国务院提出新建的各类国家级自然保护区审批建议；监督管理国家级自然保护区；牵头负责生物物种资源（含生物遗传资源）的管理工作；负责外来入侵物种有关管理工作。

4、指导和协调解决各地方、各部门以及跨地区、跨流域的重大环境问题；调查处理重大环境污染事故和生态破坏事件；协调省际环境污染纠纷；组织和协调国家重点流域水污染防治工作；负责环境监察和环境保护行政稽查；组织开展全国环境保护执法检查活动。

5、制定国家环境质量标准和污染物排放标准并按国家规定的程序发布；负责地方环境保护标准备案工作；审核城市总体规划中的环境保护内容；组织编报国家环境质量报告书；发布国家环境状况公报；定期发布重点城市和流域环境质量状况；参与编制国家可持续发展纲要。

6、制定和组织实施各项环境管理制度；按国家规定审定开发建设活动环境影响报告书；指导城乡环境综合整治；负责农村生态环境保护；指导全国生态示范区建设和生态农业建设。

7、组织环境保护科技发展、重大科学研究和技术示范工程；管理全国环境管理体系和环境标志认证；建立和组织实施环境保护资质认可制度；指导和推动环境保护产业发展。

8、负责环境监测、统计、信息工作；制定环境监测制度和规范；组织建设和管理国家环境监测网和全国环境信息网；组织对全国环境质量监测和污染源监督性监测；组织、指导和协调环境保护宣传教育和新闻出版工作；推动公众和非政府组织参与环境保护。

9、拟定国家关于全球环境问题基本原则；管理环境保护国际合作交流；参与协调重要环境保护国际活动；参加环境保护国际条约谈判；管理和组织协调环境保护国际条约国内履约活动，统一对外联系；管理环境保护系统对外经济合作；协调与履约有关的利用外资项目；受国务院委托处理涉外环境保护事务；负责与环境保护国际组织联系工作。

10、负责核安全、辐射环境、放射性废物、放射源管理工作，拟定有关方针、政策、法规和标准；参与核事故、辐射环境事故应急工作；对核设施安全和电磁辐射、核技术应用、伴有放射性矿产资源开发利用中的污染防治工作实行统一监督管理；对核材料的管制和核承压设备实施安全监督。

11、负责总局机构编制和人事管理；组织开展全国环境保护系统行政管理体制改革；负责环境保护系统领导干部双重管理工作。

12、承办国务院交办的其他事项。

附表二：各资源管理部门的职责

1，国土资源部的主要职责

(1)、拟定有关法律法规，发布土地资源、矿产资源、海洋资源（农业部负责的海洋渔业资源除外，下同）等自然资源管理的规章；依照规定负责有关行政复议；研究拟定管理、保护与合理利用土地资源、矿产资源、海洋资源政策；制订土地资源、矿产资源、海洋资源管理的技术标准、规程、规范和办法。

(2)、组织编制和实施国土规划、土地利用总体规划和其他专项规划；参与报国务院审批的城市总体规划的审核，指导、审核地方土地利用总体规划；组织矿产资源、海洋资源的调查评价，编制矿产资源和海洋资源保护与合理利用规划、地质勘查规划、地质灾害防治和地质遗迹保护规划。

(3)、监督检查各级国土资源主管部门行政执法和土地、矿产、海洋资源规划执行情况；依法保护土地、矿产、海洋资源所有者和使用者的合法权益，承办并组织调处重大权属纠纷，查处重大违法案件。

(4)、拟定实施耕地特殊保护和鼓励耕地开发政策，实施农地用途管制，组织基本农田保护，指导未利用土地开发、土地整理、土地复垦和开发耕地的监督工作，确保耕地面积只能增加、不能减少。

(5)、制订地籍管理办法，组织土地资源凋查、地藉调查、土地统计和动态监测；指导土地确权、城乡地籍、土地定级和登记等工作。

(6)、拟定并按规定组织实施土地使用权出让、租赁、作价出资、转让、交易和政府收购管理办法，制订国有土地划拨使用目录指南和乡（镇）村用地管理办法，指导农村集体非农土地使用权的流转管理。

(7)、指导基准地价、标定地价评测，审定评估机构从事土地评估的资格，确认土地使用权价格。承担报国务院审批的各类用地的审查报批工作。

(8)、依法管理矿产资源探矿权、采矿权的审批登记发证和转让审批登记；依法审批对外合作区块；承担矿产资源储量管理工作，管理地质资料汇交；依法实施地质勘查行业管理，审查确定地质勘查单位的资格，管理地勘成果；按规定管理矿产资源补偿费的征收和使用。审定评估机构从事探矿权、采矿权评估的资格，确认探矿权、采矿权评估结果。

(9)、组织监测、防治地质灾害和保护地质遗迹；依法管理水文地质、工程地质、环境地质勘查和评价工作。监测、监督防止地下水的过量开采与污染，保护地质环境；认定具有重要价值的古生物化石产地、标准地质剖面等地质遗迹保护区。

(10)、安排并监督检查国家财政拨给的地勘费和国家财政拨给的其他资金。

(11)、组织开展土地资源、矿产资源、海洋资源的对外合作与交流。

(12)、承办国务院交办的其他事项。

根据国务院的规定，管理国家海洋局和国家测绘局

2，水利部的主要职责

（1）、拟定水利工作的方针政策、发展战略和中长期规划，组织起草有关法律法规并监督实施。

（2）、统一管理水资源（含空中水、地表水、地下水）。组织拟定全国和跨省（自治区、直辖市）水长期供求计划、水量分配方案并监督实施；组织有关国民经济总体规划、城市规划及重大建设项目的水资源和防洪的论证工作；组织实施取水许可制度和水资源费征收制度；发布国家水资源公报；指导全国水文工作。
   （3）、拟定节约用水政策、编制节约用水规划，制定有关标准，组织、指导和监督节约用水工作。
   （4）、按照国家资源与环境保护的有关法律法规和标准，拟定水资源保护规划；组织水功能区的划分和向饮水区等水域排污的控制；监测江河湖库的水量、水质，审定水域纳污能力；提出限制排污总量的意见。
    （5）、组织、指导水政监察和水行政执法；协调并仲裁部门间和省（自治区、直辖市）间的水事纠纷。
    （6）、拟定水利行业的经济调节措施；对水利资金的使用进行宏观调节；指导水利行业的供水、水电及多种经营工作；研究提出有关水利的价格、税收、信贷、财务等经济调节意见。
    （7）、编制、审查大中型水利基建项目建议书和可行性报告；组织重大水利科学研究和技术推广；组织拟定水利行业技术质量标准和水利工程的规程、规范并监督实施。
    （8）、组织、指导水利设施、水域及其岸线的管理与保护；组织指导大江、大河、大湖及河口、海岸滩涂的治理和开发；办理国际河流的涉外事务；组织建设和管理具有控制性的或跨省（自治区、直辖市）的重要水利工程；组织、指导水库、水电站大坝的安全监管。
    (9)、指导农村水利工作；组织协调农田水利基本建设、农村水电电气化和乡镇供水工作。
    (10)、组织全国水土保持工作。研究制定水土保持的工程措施规划，组织水土流失的监测和综合防治。
    (11)、负责水利方面的科技和外事工作；指导全国水利队伍建设。
    (12)、承担国家防汛抗旱总指挥部的日常工作，组织、协调、监督、指导全国防洪工作，对大江大河和重要水利工程实施防汛抗旱调度。
    (13)、承办国务院交办的其他事项

3，国家林业局的主要职责：

（1）、研究拟定森林生态环境建设、森林资源保护和国土绿化的方针、政策，组织起草有关的法律法规并监督实施。

（2）、拟定国家林业发展战略、中长期发展规划并组织实施；管理中央级林业资金；监督全国林业资金的管理和使用。

（3）、组织开展植树造林和封山育林工作；组织、指导以植树种草等生物措施防治水土流失和防沙、治沙工作；组织、协调防治荒漠化方面的国际公约的履约工作；指导国有林场（苗圃）、森林公园及基层林业工作机构的建设和管理。

（4）、组织、指导森林资源（含经济林、薪炭林、热带林作物、红树林及其他特种用途林）和管理；管理国务院确定的重点林区的国有森林资源并向其派驻森林资源监督机构；组织全国森林资源调查、动态监测和统计；审核并监督森林资源的使用；组织编制森林采伐限额，经国务院批准后，监督执行；监督林木、竹林的凭证采伐与运输；组织、指导林地、林权管理并对依法应由国务院批准的林地征用、占用进行初审。

（5）、组织、指导陆生野生动植物资源的保护和合理开发利用；拟定及调整国家重点保护的野生动物、植物名录，报国务院批准后发布；在国家自然保护区的区划、规划原则的指导下，指导森林和陆生野生动物类型自然保护区的建设和管理；组织、协调全国湿地保护和有关国际公约的履约工作；负责濒危物种进出口和国家保护的野生动物、珍稀野生植物及其产品出口的审批工作；组织、协调有关国际公约的履约工作。

（6）、组织协调、指导监督全国森林防火工作；指导全国森林公安工作；组织、指导全国森林病虫鼠害的防治、检疫；承担武装森林警察办公室的工作。

（7）、研究提出林业发展的经济调节意见；监督国有林业资产；审批重点林业建设项目。

（8）、指导各类商品林（包括用材林、经济林、薪炭林、药用林、竹林、特种用途林）和风景林的培育。

（9）、组织指导林业科技、教育和外事工作；指导全国林业队伍的建设。

（10）、承办国务院交办的其他事项。

4，国家海洋局的主要职责

（1）、拟定我国海岸带、海岛、内海、领海、毗连区、大陆架、专属经济区及其他管辖海域的海洋基本法律、法规和政策。组织拟定海洋功能区划、海洋开发规划、海洋科技规划和科技兴海战略。管理国家海洋基础数据，承担海洋经济与社会发展的统计工作。

（2）、监督管理海域（包括海岸带）使用，颁布海域使用许可证，按规定实施海域有偿使用制度、管理海底电缆和管道的铺设，承担组织海域勘界。

（3）、组织拟定海洋环境保护与整治规划、标准和规范，拟定污染物排海标准和总量控制制度。按照国家标准，监督陆源污染物排入海洋，主管防止海洋石油勘探开发、海洋倾废、海洋工程造成污染损害的环境保护；管理海洋环境的调查、监测、监视和评价，监督海洋生物多样性和海洋生态环境保护，监督管理海洋自然保护区和特别保护区。核准新建、改建、扩建海岸和海洋工程项目的环境影响报告书。

（4）、监督管理涉外海洋科学调查研究活动，依法监督涉外的海洋设施建造、海底工程和其他开发活动，组织研究维护海洋权益的政策、措施，研究提出与周边国家海域划界及有归属争议岛屿的对策建议；维护公海、国际海底中属于我国的资源权益；组织履行有关的国际海洋公约、条约。组织对外合作与交流。

（5）、管理“中国海监”队伍，依法实施巡航监视、监督管理，查处违法活动。

（6）、组织海洋基础与综合调查、海洋重大科技攻关和高新技术研究。管理海洋观测监测、灾害预报警报、综合信息、标准计量等公益服务系统。负责发布海洋灾害预报警报和海洋环境预报（不含天气预报警报）。管理极地和大洋考察工作。

（7）、承办国务院和国土资源部交办的其他事项。