环境法与自然资源法的关系

邓晓敏 南开大学2006级环境法研究生

【摘要】 关于环境法和自然资源法的关系，诸多论者大都从其调整对象，调整方法的异同进行研究和论述，而且大都殊途同归。笔者试从政府机构设置的角度进行分析，根据各相关政府机构职责的不同论证环境和资源的区别，进而阐明环境法和自然资源法在理论上的相对独立性和在实践中的统一性。

【关键词】 环境法；自然资源法；国家环保总局；其他资源管理部门；独立性；统一性

The relations about the environment law and the natural resources law

--from angle of the government apparatus establishment and its responsibility

Kongjunwei  (Renmin university of china   college of law  Beijing 100872)

【Abstract】Take to the relations about the environment law and the natural resources law, many discussers research it from its similarities and differences of controlled member, moreover reaches the same goal or conclusion from different approaches mostly. The author tries from angle of the government apparatus establishment to carry on the analysis, according to the difference proof the difference of environment and the resources , then expounds the environment law and natural resources law  in theoretically relative independent and in the practice unity.

【Key word】environment law; natural resources law; national environmental protection bureau; other resource management departments; independence; unity

　　在传统的环境法理论中，污染防治法和自然资源法是环境法的两大体系。关于两者的关系，自然是包含与被包含的关系。但是也有很多学者从调整对象和调整方法的角度对两者进行了比较研究，发现了他们的区别。对两者的进行比较研究并发现其区别，有利于环境和自然资源的保护和利用。而从政府机构设置及其职责的视角进行比较分析，则不仅可以发现其区别，而且可以明确各政府职能部门的职责，在更大程度上提高对环境和自然资源的保护和利用。

一、从水利部淮河水利委员会和环保总局的争论谈开去

　　2005年4月5日，经水利部审查同意，淮河水利委员会发布了有关限制排污总量意见，明确提出淮河流域水域所能容纳的污染物总量。4月10日，环保总局指出淮河水利委员会无视国家法律规定，违背国务院确定的“十五”淮河流域限制排污总量，擅自发布限制排污总量意见，扰乱视听，干扰了国家排污总量控制工作的正常进行。4月11日，针对环保总局的质疑，水利部指出：1998年国务院“三定”和2002年颁布的《新水法》都赋予了水利部“审定水域纳污能力，提出限定排污总量的意见”的职责。所以水利部淮河水利委员会是完全按照法律和“三定”赋予的职责从事工作，没有错误，没有越权行事，也没有和别的部门发生冲突。而且在淮委的“意见”出来以后，已经按照“三定”的要求，正式出文送交了环保总局。

　　环保总局和水利部争论的主要原因是：相关法律没有明确规定水利部提出的限定排污总量的意见是必须经过环保总局的同意才能公布还是可以自行公布。像这样的环保部门和相关资源管理部门的争论绝非只此一例（只是因为没有披露）。笔者认为这些争论大都是因为各部门对自己部门的职责认识不清，或者为了所谓的政绩而故意钻法律的漏洞，造成了部门越权。不可否认，相关法律的欠完善是一个很大的原因，但并非唯一的原因。我们姑且不管孰是孰非，至少这场争论可以让我们重新审视各政府职能部门的职责，正确理解各职能部门在理想状态下（不受法律漏洞和其他主观思想的影响）的职责，并且进行相关法律的完善。

二、对环保总局和各资源管理部门职责的考察

　　（一）、环保总局的职责（见附表一）

　　我们不难看出，环保总局的主要职责是负责全国的污染防治工作和可能影响生态系统的自然资源的开发利用等活动，并且环保总局主要起监督和协调的作用，所有的与影响环境有关的事情由环保总局统筹管理。

　　（二）、各资源管理部门的职责（见附表二）

　　综合这些部门的职责，可以看出：这些职能部门主要是负责资源的管理和利用。除此之外，这些部门还有一些与环境保护相关的职能。但是，根据政府机构设置职能不重叠的原则，我们可以推断在理想的状态下这些职能应该是他们的次要职能（相对于资源管理来说）。他们的这些与环境保护相关的职能，应该理解为负责协助环保总局做好自然资源的环境保护工作。

三、环境和资源的关系

　　国家机构的设置，是本着各司其职，但又相互协调的原则。国家设立环保总局，同时又设立了国土资源部、水利部、国家林业局、国家海洋局等相关的资源管理部门。属于环境要素的水、土地（包括草地）、矿产、森林、野生动植物、海洋等由这些职能部门分别进行管理，这本身就说明了环境和自然资源是有区别的。而他们职责的不同就更充分的说明了这一点。而环保总局和各职能部门的协调说明环境和自然资源除了区别还有一定的联系。

　　从环保总局和各资源管理部门的职责我们可以看出，环境部门所关注的“环境”是一个系统的概念，注重的是整体，是各种具有自然资源性的环境要素和非自然资源性的环境要素的综合体，但不是简单的相加。而自然资源是各个独立的、具有经济价值的、排除与生态的联系的自然要素。因此环保部门和自然资源管理部门看问题的视角是不同的，譬如，同样一条河流，站在“环境”的立场上会注重水的质量，而站在“自然资源”的角度会比较注重水量的多少。

各自然资源管理部门要协助环保总局的环境保护工作，这种职责上的协调关系也体现了环境和自然资源的联系。自然资源是最重要的环境要素，保护环境也就是在保护自然资源。而环境主要是自然资源和地理条件的结合，自然资源的变化也必然引起环境的变化。对自然资源的盲目开发，破坏了自然资源也必定会引起与之联系的环境的恶化。从这个角度讲，也可以说保护自然资源也是在保护环境。

四，环境法和自然资源法的关系

　　由政府的机构设置及其职责可以看出环境和自然资源的区别和联系，而法律是调整相关的社会关系的规范的总和，所以我们可以据此推理出环境法和自然资源法的关系。

　　由环境和自然资源的区别我们可以知道环境法主要是调整与整个环境系统（或者说生态系统）的稳定相关的社会关系。而自然资源法主要是调整与自然资源的合理有效利用相关的社会关系，排除了自然资源与生态系统的联系。这就是环境法和自然资源法在理论上的相对独立性。

　　各自然资源管理部门要协助环保总局的环境保护工作，是因为自然资源具有双重属性。在环境法看来，自然资源有其生态属性，作为整个生态系统中的一个重要因素，自然资源的环境保护事关整个环境保护事业的成败。而在自然资源法看来，自然资源又具有经济属性（或者说财产属性），其充分、合理的开发利用是自然资源法的主要目标。虽然作为不同法律的调整对象体现不同的属性，但是由于调整对象的同一性，必然会造成环境法和自然资源法在相关方面的竞合，主要是在利用自然资源的同时必须考虑其相应的环境问题，不能抛开环境而只求自然资源的盲目开发利用，而是在开发的过程中要注意对相联系的环境的保护。这就是环境法和自然资源法在实践中的统一性。

　　在理论上讲，环境法包括非自然资源（如噪声、有毒化学品等）的环境保护和自然资源（如水污染防治、森林保护、草原保护、水土保持等）的环境保护。而自然资源法主要是规定这些资源的权属和在开发利用时的管理。如土地管理、水管理等。

五，结语

　　环境法和自然资源法的关系，是理论上相对独立实践中相互统一的关系。现实的环境法体系已经基本成型，有环境保护的基本法和若干单行法。只是还有一些领域亟待立法，比如有毒化学品的环境管理等。而现实的自然资源法体系还需要较大的完善，关键是没有一部自然资源的基本法，没有关于自然资源管理和使用的一般规定和基本的原则，只是在单行法中有零星的规定。因此需要尽快的制定自然资源的基本法。

　　随着环境法、自然资源法的日趋完善和对环境法、自然资源法关系的正确的理解，环境会得到很好的保护，自然资源也会得到合理的开发和利用。

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