水土流失治理模式研究

　　一、水土流失治理模式的演进

　　最近几十年，我国的水土流失治理模式发生了数次变化。50年代采取的是国家引导、集体治理的模式，即依靠国家投入的资金培养典型，为集体组织水土流失治理提供示范。此时强调的是大局意识，主要措施是种树种草和挖鱼鳞坑，以减少水土流失对大江大河的负面影响，很少考虑如何通过水土流失治理增加参与者的收入的问题。

　　60年代和70年代，水土流失治理以建设基本农田为切入点，旨在解决粮食短缺问题，由于未能妥善处理田、林、草三者之间的关系，影响了治理的效果和效益。

　　80年代初，伴随着“依靠千家万户治理千沟万壑”的思路的提出，开始推广户包治理小流域模式。此时强调的是“四荒”资源的公平分配，主要措施是“四荒”资源的开发利用，以增加农民收入和所需的效用。例如山西省偏关县，在1982—1983年期间，有9847个农户承包了6224条小流域，承包面积3.56万hm2，其中250个农户的承包面积超过100亩，两年内共治理了2800hm2，其中大多是条件相对较好的近沟、小沟和肥沟。由于远沟、大沟和瘦沟未能得到及时治理，80年代后期又推出了专业队治理模式。一般来说，专业队治理模式只有在有国家投资的重点治理区内方可采用。

　　与前30年相比，80年代的水土流失治理发生了三大变化。一是在治理目标上改“以粮为纲”为以林牧生产为主；二是在治理资源的筹集上改国家、集体、个人一齐上为个人、集体、国家一齐上，以家庭投入为主；三是在治理措施上改工程措施为主为生物措施为主。

　　90年代推出了“四荒”拍卖、租赁、股份合作等多种治理模式，强调的是“四荒”资源的择优配置，主要措施是解决资源不匹配的问题，使“四荒“资源转化为具有市场竞争力的生产性资源，从而为治理者带来更多的收益或利润。伴随着“四荒”分配集中度的提高，水土流失治理的速度和效益有较为显著的提高。

　　随着市场经济体制的逐步深入，水土流失治理又纳入了区域化布局、规模化治理，集约化经营的轨道，并在实践的基础上概括出了“三个结合、三个延伸”的经验，即改善生态环境与建设主导产业相结合，与开发资源、发展区域经济相结合，与脱贫致富相结合和向大农业延伸、向非农产业延伸、向市场延伸。

　　二、水土流失治理模式的比较

　　改革以来，地方政府和农户按照“摸着石头过河”的逻辑和所获得的权利，在治理水土流失的过程中创造出了一系列模式。其中主要有农户治理模式、联户或公司与农户联合治理模式、社区治理模式、股份合作治理模式、企业治理模式和政府主导模式等。这些有着不同适宜范围的治理模式在现实当中各显神通，为水土流失治理作出了不同的贡献。

　　(1)政府治理模式

　　政府治理模式是政府主管部门偏好的治理模式。在水土流失治理中采用政府主导型模式主要有以下几个原因。第一，人民公社解体之后，原先由人民公社承担的诱导农民开展土流失治理的责任客观上落到了政府身上。第二，水土流失治理项目，尤其是尺度大、可分性弱、外部性强的水土流失治理项目，具有较为显著的公共品性质，客观上需要政府承担所需的投入并负责组织与协调。第三，国家综合国力的不断提高，政府承担公共品建设的能力的不断增强，则使政府有能力在水土流失治理上发挥越来越重要的作用。

　　(2)社区治理模式

　　社区治理模式是地方官员偏好的水土流失治理模式。现实中选择该模式主要有三类原因。一是有些水土流失综合治理项目具有不可分性，二是集中治理具有规模经济，三是有些地方官员把组织农民共同治理水土流失作为表现自己政绩从而获得升迁机会的途径。无论出于何种原因，社区治理模式的基本做法是一致的，即借助于农民劳动积累工、义务工制度，把农民组织起来共同进行小流域综合治理。

　　(3)农户治理模式

　　农户治理模式是农户偏好的水土流失治理模式，也是现实中采用得最多的治理模式。采用农户治理模式的主要原因也有三个：第一，一些小流域的规模很小，适宜采用农户治理模式；第二，采用农户治理模式可以最大限度地降低监督成本；第三，以家庭为单位治理水土流失，可以最大限度地减少协调成本和摩擦成本。

　　(4)合作治理模式

　　合作治理模式是介于社区治理模式与农户治理模式之间的一种水土流失治理模式。选择合作治理模式主要有三个原因。第一，有些水土流失治理项目的尺度较大，决非单个农户所能承担的，客观上需要开展农户间的合作。第二，有些水土流失治理措施具有内部规模经济，只有通过农户间的合作才有可能获得。第三，参与水土流失治理的各类主体拥有的资源有很大的不同，合作是将不同的资源比较优势有机地整合在一起的重要途径。第四，农村社区所具有血缘和亲缘关系，也为选择合作治理模式提供了很好的条件。

　　(5)企业治理模式

　　从学理上讲，企业治理模式是指以利润最大化为目标，以商业化的运作方式治理水土流失的模式。治理效果最大化与利润最大化之间存在着“双赢”的可能性，是水土流失治理中出现企业治理模式的主要原因。但在现实中，企业治理模式往往是指企业主导型的水土流失治理模式。采用企业治理模式也有几个原因：第一，水土流失正在恶化企业的生存与发展环境，它们不得不介入水土流失治理工作；第二，治理“四荒”是一个有利可图的投资机会和有效利用闲置资本的途径；第三，当地政府或主管部门要求企业参与“四荒”治理活动。在现实中，企业参与水土流失治理工作，很可能是几个原因共同产生作用的结果。

　　三、优化水土流失治理模式的政策建议

　　（1）农业、林业、水利等有关部门要共同构筑合作和协调的平台。以确保各部门共同按照统一的规划、统一的技术标准开展流域的集中连片治理，既不交叉、也不遗漏。

　　（2）农户或企业的治理规模要适度，既不搞平均主义，又要避免规模过分悬殊带来的资源分配进而利益分配不合理的问题。

　　（3）政府要增加技术服务的供给。政府提供的技术服务应包括编制水土保持建设总体规划，技术培训，推广适用的科研成果，提供优质种苗和有效的市场信息等。

　　（4）制定“四荒”拍卖回收资金管理条例，使这部分资金能更好地为农民开发治理“四荒”和脱贫致富服务，自身又能专存专用、不断增殖。

　　（5）积极培育土地资源使用权流转市场，使土地资源能流向经营水平更好、因而出价更高的农户或企业。

　　作者单位：中国社会科学院农村发展研究所