城市规划的空间性与政策性协同探讨
城市规划政策体系协同分为体系外协同和体系内协同。体系外协同是城市规划政策和其他公共政策的协同。体系内协同是城市规划运行过程内部的政策协同。前者需要协同的政策包括住房、土地、转移支付、环保、产业、户口、人口流动、生态、节能等政策。后者需要协同的政策包括编制、管理和监理政策。体系外政策协同的关键在于将不同的公共政策空间化，在空间层面协同不同政策的冲突，以保障政策在空间实施过程中的落实。体系内政策协同的关键在于保证公共政策在执行过程中的连贯性和实效性。
城市规划编制政策包括法定规划和研究性规划两方面的内容。前者包括城镇体系规划、城乡总体规划和控制性详细规划。后者包括城市设计、概念规划和专项规划等。规划编制中需要理清法定规划的强制性特点和研究性规划的指导性特点，而编制政策要向法定规划倾斜，加强法定规划空间管治的配套政策研究。法定规划的规范化、制度化是重点，研究性规划的成果最终要转化到法定规划当中去。
城市规划运行管理政策主要是“一书三证制度”，对项目选址、用地许可和建设工程许可做出行政审批，而许可的依据是当前的公共政策和当期的空间规划。严格控制好规划的执行，通过政策的完善减少自由裁量的随意性，规避权利寻租，是具有现实意义的。
目前，城市规划监督政策还停留在设想阶段，但从权力结构完善和制衡角度看，它是必不可少和亟待完善的。正如建筑监理是建筑工程质量体系中的一个重要环节一样，规划监理也应成为规划实践体系中的一个重要环节。通过规划监理制衡规划执行权力以及检验规划编制的实效性，贯穿宏观、中观和微观的规划决策过程，完善质量管理和绩效管理，全面组织规划编制与实施的协调，保证城市规划实践的健康发展和平稳运行。
城市规划政策体系协同是教育体系协同的延续，为空间体系的协同提供政策保障，为运行体系的效率和公平提供制度基础。目前专门的规划政策研究人才缺乏，研究机构不足，研究经费短缺。政策的研究、制订和修编完善是一个连续的、长期的过程，需要有专门的人才、机构、经费的支持，而不是出了大问题才临时抱佛脚，紧急定政策；人员到处抽调，经费捉襟见肘；政策编完，班子解散；政策修编，没有被纳入制度框架；修编后的效果如何，缺乏连续跟踪。在当前的发展形势下，规划政策体系欠账较多，亟待完善。
4 编制行为：空间体系协同
长期以来，我国的规划编制是“物质规划”和“发展规划”两线分离的。改革开放以后，对粮食安全、生态安全的担忧使土地利用总体规划和环境保护规划的编制经历了从无到有，再到日趋重视的过程。目前城乡规划、社会经济发展规划、土地利用总体规划和环境保护规划这四种规划正呈“四足鼎立”的发展态势。然而“城乡分治”的传统、“部门分割”的现象以及“规划失效”的现实要求规划编制走向集中与协同。“四规叠合”是手段，其目的是“四规合一”，但在缺乏“四规合一”现存规划体制的背景下，“四规叠合”是一种现实和理性的选择。在重庆市2007年的经济工作会议上，重庆市领导明确提出要“探索建立市级四规协调机制和区县四规叠合机制”闷。由于重庆是直辖市，又是国家级城乡统筹配套改革试验区，应该说对规划编制空间体系协同的探索已经走在了全国前列。
2008年1月1日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》是我国规划史上的里程碑，它是规划编制空间系统协同的法制基础。没有城乡空间的统筹考虑，就不可能进行“四规叠合”。围绕新的法律，原有的规划编制制度就需要进行重新修订和完善，化“行政推动”为“立法推动”，应尽快出台相关规章和标准性文件。对重庆来说，目前针对城市的《重庆市城市规划管理条例》和针对农村的《重庆市村镇规划建设管理条例》正在进行全面的修订，即将形成新的《重庆市城乡规划条例》，真正在地方层面上落实城乡规划立法的统一，以保障和推动“四规叠合”的顺利进行。
“四规叠合”的实质是全面协调，根本方法是统筹兼顾，改变过去“各自为战”的局面，建立各类规划全面、系统、有效的衔接机制，形成区域和城市发展的“政策合力”。通过多层次、多角度、多方位的沟通协调，让部门的、短期的、局部的利益让位于整体的、长远的、全局的利益，最终取得总体利益的平衡。新的城乡规划体制是“四规叠合”的理想平台（图4）。
规划编制应研究从宏观到中观，再到微观的空间系统协同。根据我国政治体制的特点，建立国土层面的“四规协调”、区域层面的“四规叠合”和城乡层面的“四规合一”机制。宏观层面强调政策协调，中观层面强调空间叠合，微观层面强调政策和空间的合一运作，唯有如此，才是科学发展观指导下的规划编制之路。国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、环境保护规划这“四规”是综合规划，具有综合性、区域性、长远性的特点，是第一层次的规划（上位规划），同时也是第二层次规划的依据。第二层次的规划（下位规划）包括各种专项规划和专业规划。在第一层次规划中城乡规划和土地利用总体规划是空间类规划，国民经济和社会发展规划是政策类规划，环境保护规划兼具空间类和政策类规划属性。第二层次的规划同时兼有空间类和政策类规划的属性，其中社会事业和产业发展部门多为政策类规划，基础设施、环境资源利用保护等多为空间类规划。
规划编制的空间体系协同是对长期以来我国规划编制部门分割体制的修正手段，规划编制从“两线分离”到“四足鼎立”，再到“四规叠合”，体现了一种体制性的改革意图，最终走向“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”的高度协同状态。
5 管理行为：运行体系协同
一个良好的规划运行体系应该是一个开放的管理系统，必须体现过程机制和协调机制。开放就必须让各种权力能够有参与的渠道，有讨价还价、协商的机制。本文有些大胆设想，比如设立一个规划党政分委员会，隶属于规划委员会领导，协调规划和行政四大班子的关系，其又是权力的过渡和缓冲机构，体现党的领导功能、人大的立法功能和政协的民主协商功能，但又防止许多地方县（市）委书记直接兼任规划委员会主任的情况发生，避免了权力的缺位和越位现象。又比如设立一个规划公众参与分委员会进入规划委员会，隶属于规划委员会领导，人员有专家代表、行业代表和市民代表，分别体现专家型公众、业主型公众和草根型公众的利益。有这样的分委会就可以避免我国的公众参与长期处于参与阶梯模型的低端，可进入实质性参与和高端参与的状态。再比如设立一个规划部门协调分委员会，隶属于规划委员会领导，主要是协调政府条块管理之间的部门利益，重点是国土部门、发改部门、环保部门和规划部门的协调。这种分委员会制度保证了官方和民间的平等参与，“条条”和“块块”的对话协调机制，从制度上体现社会的公平和公正。
一个良好的规划运行体系应该是一个有效率的管理系统。规划委员会制度是在民主前提下的集中制度，由规划委员会主任召集各个分委员会代表参加会议，进而形成规划决策。三个分委员会的权力、义务和责任由规划委员会拟定，会议、投票、人事等制度落实后由人大通过并每年进行修订。改良后的规划委员会从制度上体现了规划决策的集中和效率。
一个良好的规划运行体系应该是一个有层次的管理系统，通过规划编制、执行、监理的“三权分立”，实现权力的制衡与监督。处于社会转型期的规划运行，不是迎合既成事实的“违规”操作和随意改变规划，成为代人受过的牺牲品，更不是各种利益团体借助各种权力和手段以最小的投入实现自身经济效益最大化的突破口。“三权分立”从制度上避免了权力寻租和自由裁量权的失控，从而也保护了规划从业人员的执业安全。
基于城市规划运行理念，结合当代中国的政治体制和规划体制的特点，本文试图提出一种在现有的规划委员会制度上经过改良的规划运行机制。该模式通过城市规划委员会制度的改良、三个分委员会制度的建立和城市规划决策的三层次划分，试图实现城市规划运行的协同（图5）。
一个良好的规划运行体系可以处理好导向、协调、控制和适应四个方面的功能，即引导城市规划行为和城市规划建设发展，协调城市规划及城市发展中各种利益主体的关系，控制城市社会环境中涉及公共物品的配套建设，适应城市经济、社会和环境的可持续发展。规划运行的意义并不在于规划运行的结果，而在于规划运行的过程，实质上就是规划适应社会、服务社会并被社会理解和接受的过程。
6 四位一体的规划行为协同框架
规划行为是价值、政策、空间、运作四个系统共同作用的职业行为。其中，教育行为构建规划的价值体系，政策行为构建规划的政策体系，编制行为构建规划的空间体系，管理行为构建规划的运作体系。它们构建了四位一体的规划行为协同框架（图6）。在这个框架中，教育行为是其他各种规划行为的认知基础，政策行为是其他各种规划行为的制度保障，编制行为是规划政策的空间安排和落实，管理行为是规划空间和政策实施的控制和管治手段。
总的来讲，改革开放后的30年里，中国的规划教育、研究、设计和管理方面空间性强于政策性，空间性专才大大多于政策性专才，而文武双全的复合型人才奇缺。在城市规划学术领域空间和政策隔离的、背靠背的研究较多，而整体的、同步的、协同的研究较少。然而，规划学科也是与时俱进的。近年来，科学发展观的提出和《城乡规划法》的实施，整个规划学术界对城市规划作为公共政策的研究日益加强，政策空间化的努力也已经开始。这种空间与政策的规划协同对区域与城市的繁荣而有秩序地发展是很有作用的。展开规划空间与政策协同的理论、方法和技术措施的研究，其意义就在于此。当然转型社会的复杂性以及发展速度的高惯性使规划协同的研究任重道远，本文仅仅只是一个开始。
参考文献：
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延伸阅读
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