转基因生物安全性法律规制思考
摘要：我国对转基因产品的管理主要是对农业转基因生物的管理。尽管我国的转基因生物立法已经初具规模，体现出了对转基因生物的全过程控制理念，对农业转基因生物的规范也较为完善，但是这些规定还远远不能适应现在迅猛发展的转基因技术的要求，表现出一些不足之处。当前，国家正在加强对此方面的立法工作研究，有关部门正在依据国内的政府条令以及国外通行的一些做法加强相关方面的工作。笔者拟对该法提出一些制度构想以期能够对我国转基因生物安全立法有所帮助.
关键词：转基因生物；安全；法律规制
1 转基因生物及转基因生物的安全性
1 1 转基因生物
依据转基因技术获得的生物就是转基因生物，现代世界各国全部都接受的一个概念就是“改性活生物体”，Living Modified Organisms,简称LMOs,或者叫做“遗传饰变生物”，Genetically Modified Organisms,简称GMOs。依据《卡塔赫纳生物安全议定书》第三条，LMOs或GMOs是指“任何具有凭借现代生物技术获得的遗传材料新异组合的活生物体”。“现代生物技术”是指“试管核酸技术，包括重新组合的脱氧核糖核酸（DNA）和巴核算直接注入细胞或细胞器，或超出生物分类学科的细胞融合，”这类技术“可克服自然生理繁殖或重新组合障碍，且并非传统育种和选中所使用的技术。”
1.2 转基因生物的安全性
转基因生物是人类按自己的主观意愿有目的、有计划、有根据、有预见的进行遗传修饰过的生物体，是现代生命科学发展的结晶，是人类从认识自然到改造自然的跃迁，标志着人类社会已经步入定向驾驭生物遗传改良的新时代[1]。但是，1998年秋的转基因马铃薯喂大鼠导致大鼠免疫系统遭受破坏事件[2] 以及1999年的转基因Bt玉米花粉喂养大斑蝶导致其幼虫大量死亡的事件[3]，引发了关于转基因产品安全性的争论大辩论。概括起来主要表现在以下两个方面：
第一，转基因生物的释放可能对环境质量、生态系统或生态平衡产生不利的影响。一些科学家认为，转基因生物在自然界中释放将污染自然资源库，打破原有的生态平衡，对生态环境产生难以预料的冲击，其潜在威胁不亚于核扩散。具体表现有：（1）转基因作物本身可能会转变为杂草。（2）转基因作物的基因漂流可能会导致新型杂草产生。（3）转基因作物可能会导致新型病原体产生。（4）转基因作物可能会对生态系统中的非靶标生物造成伤害。（5）转基因生物可能危机生物的多样性。转基因生物对生态系统来说是一个具有竞争优势的外来物种，其引入可能对整个生态系统的平衡造成破坏，产生无法估量的损失。
第二，转基因生物可能对人体健康产生不利影响，严重的可能致癌和其他遗传病。（1）转基因生物可能含有毒性。（2）转基因食品可能会导致过敏反应。（3）转基因食品可能产生对抗生素的抗药性。（4）转基因食品可能会改变食品的营养成分。（5）转基因食品有可能会降低生物的免疫力。
2 对转基因生物安全性进行规制的理论基础及国内外法律规制的现状
2.1 对转基因生物安全性进行规制的理论基础
2.1.1 生态学基础——生态理论
转基因生物安全性的一个最为关注的方面便是其对生态环境可能造成的严重的危害，因此，对转基因生物安全性进行规制和管理最为重要的就是要遵循生态规律，在认识和运用生态规律的基础上，改造环境、促进生态良性循环。生态规律（生态原理）在生态学上具体表现为物物相关律、相生相克律、能流物复律、负载有额律、协调稳定律，这些规律在生态环境中时时刻刻发挥着巨大的作用，引导正整个生态系统的和谐运转。（1）物物相关律：转基因生物将生物体内原来没有的抗病虫害基因导入其体内，可能通过食物链和能量流动的方向危及其他生物，最终可能使食物链遭到破坏，进而破坏整个食物网。（2）相生相克律：转基因生物是在对自然生物进行“人工”加工后形成的，它原来在食物链中所处的地位以及其所发挥的作用就有可能因为该新基因的插入而发生改变，进而影响到它的上一级生物的生存和发展。（3）能流物复律：转基因生物将一些病毒片断植入植物当中，以使其对付害虫，但是这些有毒的物质就这样被放入了物质循环的过程当中遵循物质不灭定律而无法消减，终究会有一天富集到一定程度从而表现出其对生态环境的破坏。（4）负载有额律：转基因技术是人类运用现代生物技术对于生态系统的一种干扰，这种人为的干扰显然会破坏生态系统原有的食物链和食物网，可能对生态系统造成不可逆的、无法恢复的损害。当这种损害一旦超出生态系统自身的调节能力、环境容量和资源承载力，后果将设不堪设想的。（5）协调稳定律：一般来说，自然生态系统中，生物的种类越多，生态系统的稳定性就越强。[4] 转基因生物在很大程度上就是将生物多样性抹煞，创造出一种对于人类而言完全功利的物种，对于其目前不被人类所“看好”的或者是被认为是“无用”的性能统统剔除。这将严重的破坏生物多样性，致使生物进化趋同，有可能导致生物应对灾难的能力下降。
2.1.2 经济学基础——“成本—交易”理论
转基因食品是传统食品在经济学意义上的“替代产品”，它们之间存在着对优先市场份额的竞争。[5] 把转基因技术应用于农业生产可以大幅度地提高劳动生产率，不仅能够享受比较利益优势，而且由于转基因技术具有独特的垄断性，从事转基因技术开发的公司，一方面可以利用知识产权和专利保护法寻求垄断保护，另一方面，还可以应用“终止基因”和“化学催化”方法保持技术垄断地位，以享有长时间的垄断优势。[6] 从这一角度而言，转基因技术产品的成本是较低的，生产商当然会选择这种具有低成本的产品。但是，仔细观察我们不难发现，这样的成本核算是以忽视转基因产品巨大的环境风险为代价的。在交易中，生产商无需支付生态风险的那一部分成本而将全部的收入装入自己的口袋，显然这样的成本核算是不科学的。事实上，如果将生产商从转基因产品获得的巨大收益中再提出其所应当支付的生态成本时，生产商的利润是要大打折扣的，因此，目前支持转基因技术的往往是生产商们，他们获利丰厚，进而宣布转基因生物是十分安全的，转基因食品是十分安全的，以此逃避他们应当支付的生态风险费用。
2.1.3 法学基础——环境权理论
环境权作为一项基本人权，是由生存权发展而来的一项新型权利。环境权是建立在人与自然和谐相处、相互尊重基础上的新型权利。从生态学的观点来看，无论是人还是人类整体均是其生态系统的一部分，不停的与周围的环境发生物质和能量的交换，因而环境污染和生物多样性的破坏往往意味着人类身体健康、财产的损害，二者具有此前彼后的一贯性，而且大部分的生态环境破坏造成的损害结果都带有滞后性、延长性和潜伏性，一旦爆发则为时已晚，无法弥补。[7] 转基因生物由于其具有的对生态环境造成风险的可能性，因此，其极有可能会损害人类的良好环境权。此外，这一权利的派生权利当然的包括了环境知情权和选择权，而是上目前广泛存在的违反转基因生物标识规定的现象恰恰是对公民环境知情权的践踏。而且，在市场全部充斥着转基因食品的情况下消费者的选择权就无从谈起。
2.2 我国目前对转基因生物的法律规制
为了加强对转基因产品的管理和法律控制，1993年12月24日国家科委颁发了《基因工程安全管理办法》，1996年7月10日农业部颁发了《农业生物基因工程安全管理实施办法》，2001年5月9日国务院第38次常务会议通过了《农业转基因生物安全管理条例》，2001年5月23日国务院总理朱镕基签署第304号令公布。此外，农业部2002年1月5日还颁布了三部生物安全管理部门规章：即《农业转基因生物标识管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》和《农业转基因生物安全评价管理办法》。其中国家科委颁发的《办法》由于操作性不是很强，因此客观上并未真正实施。而农科院的《条例》与三部《管理办法》的操作性则比较强。此外，我国于2002年7月1日正式实施由卫生部制定的《转基因食品卫生管理法》，该办法旨在“对转基因食品进行监督管理，保障消费者的健康权和知情同意权” [8] 此外，我国还加入了有关国际公约，例如，《国际植物保护公约》、《生物多样性保护公约》、《濒危野生动植物种国际贸易公约》、《卡塔赫纳生物安全议定书》等。为了贯彻有关公约，国家环保总局已经联合农业部、科技部、教育部、中科院、国家药监局、国家林业局、外经贸部、国家法制局等部门，编制完成了《中国国家生物安全框架》，提出了中国生物安全管理的体制、法规建设和能力建设方案。
概括而言，我国对转基因产品的管理主要是对农业转基因生物的管理。尽管我国的转基因生物立法已经初具规模，体现出了对转基因生物的全过程控制理念，对农业转基因生物的规范也较为完善，但是这些规定还远远不能适应现在迅猛发展的转基因技术的要求，表现出一些不足之处，具体表现以下几个方面：
2.2.1 目前我国转基因产品的立法层次较低,在现行有关转基因产品安全管理法规中,主要是行政法规和部门规章。与权力机构颁布的法律相比,难免带有临时性和应急性的特点。[9] 迄今为止，相关立法仅有农业部颁发的《农业转基因生物安全管理条例》及三个配套《管理办法》以及卫生部颁发的《转基因食品卫生管理办法》。由于立法主体地位较低，导致其效力为界也比较低，从而无法很好的规范的一切范围内的与转基因生物相关的行为。例如，在雀巢转基因事件中，生产方为了逃避责任往往选择规范范围较为狭窄的农业部的《管理条例》来定义转基因生物，而回避范围较为广大的卫生部的《管理办法》。如果我们目前拥有一部统一的效力位阶高的法律，相关的生产商、销售商就无法选择适用法规，而只能依据唯一的法律进行相关的行为。
2.2.2 我国目前关于转基因生物安全性的立法重点关注的农业转基因生物的安全性，对于转基因食品的安全性依据的是原来的《食品法》。虽然卫生部也于2002年颁布了《转基因食品卫生管理办法》，但是一方面由于该《管理办法》效力位阶低，管理范围狭窄，另一方面由于该《管理办法》缺少对于法律责任的规定，以至于在实践中并不能有效发挥其作用，这对于保障消费者的健康权和知情权是非常不利的。
2.2.3 现有的关于转基因生物的法规、规章等均是由农业部等部门制定的，其注重的往往是经济利益，由于没有环保部门参与立法，因此其立法理念中对于生态利益、环境利益的保护是少之又少，甚至完全没有涉及。这对于预先风险防范，充分保护生态环境，确实规制转基因生物的安全形势十分不力的。
2.3 国外对转基因生物安全性的法律规制
由于现代生物技术具有显著的经济效益和社会效益，许多国家近年来积极开发本国的生物技术。鉴于对于转基因技术及其产品的安全性仍缺乏公认的科学依据，很多国家加强了对现代生物技术开发和应用的管理，成立了有关生物技术及其产品的专门管理机构，并制定和实施了有关生物安全方面的法律规范。由于世界各国对于转基因技术的应用对于人类及环境的影响有不同的认识，所以，针对转基因技术及其产品也采取不同的规制模式。目前，国际上对转基因技术与产品的规制主要有以下模式：
2.3.1 限制性管理模式
目前，大多数国家对转基因技术及其产品采用限制性管理模式，其中，欧盟对生物技术的应用最为谨慎。以欧盟为代表的一些国家以“预防性原则”规范转基因技术及其产品的管理。同时由于在“大体等同”原则下生产上市的转基因食品与传统食品在外表上难以区分，为维护对转基因食品一时无法接受的消费者的利益，一些国家开始采取对转基因食品加贴标签、标示的管理方法。
欧盟对转基因技术及其产品采用以工艺过程为基础的管理模式。其先后发布了《遗传修饰微生物的隔离使用》（90/219/EEC）、《遗传修饰生物体的目的释放》（90/220/EEC）、《新食品和食品成分》（97/258/EEC）等管理条例和指令，制定了50多个与生物技术有关的标准，对转基因潜在风险、产品实验、商品化与环境释放等均作了严格的规定。这些法规不仅规范基因改造产品及其产品，而且也规范研制技术与过程本身。[10]
2.3.2 宽松型管理模式
美国等转基因技术开发和应用大国及转基因产品出口大国采用这一管理模式。他们认为，转基因食品是安全的，对转基因食品的安全性进行评估应该以可靠的科学依据为基础，只要在科学上无法证明转基因产品具有危险性，就不应限制转基因产品。其对转基因技术及其产品采取宽松的管理制度，即备案制。在经过安全评价后，被视为安全的转基因产品不需再受监控，达到要求即允许上市出售。在标签方面，美国认为，如果转基因产品与现有食品具有实质等同性，应该不需要再加特殊标签，如果转基因产品含有对一部分人有过敏性反应的蛋白，有加施标签的必要，以便消费者作出选择。
美国对转基因产品采用以产品为基础的管理模式，即监控管理的对象只是生物技术产品，而不是生物技术本身。因此，美国没有制定关于转基因生物的专门法规，而是在原有《联邦杀虫剂、杀菌剂、杀啮齿类剂法》、《有毒物质控制法》、《联邦食品、药物和化妆品法》、《联邦植物病虫害法》、《植物检疫法》的基础上，增加了重组DNA技术及遗传工程体的内容。[11]
以上两种管理模式体现出其各自对转基因生物安全的不同理解，但是其更多的分歧则是农产品贸易中的利益之争。欧盟在WTO下无法采取变相高关税实行贸易保护主义，因此转而求助于GATT第20条的“一般例外”，借“转基因生物安全”之名将美、加的农产品拒之门外，这是欧盟反对转基因生物技术的真正原因。事实上，欧盟一方面在大呼反对转基因生物进口的同时，其本身并没有停止过对于转基因作物在国内的研究。所以，我国的转基因生物立法应当透过欧、美转基因生物安全之争的问题表面，“在转基因生物安全的法律控制、高科技发展政策与保护国内农产品生产之间寻找最佳的结合点”，[12] 力求在保障转基因生物安全以及保护国内农产品生产的基础之上最快速的发展转基因技术。
