海洋生态安全立法研究
二、国外海洋生态安全立法现状
一、国际海洋生态安全立法现状
海洋生态安全问题已发展成为关系国际和平和国家安全的问题，成为当前国际关系、海洋环境资源开发与保护的一个热点问题，也成为国际法密切关注的领域，国际环境法的重要组成部分。由于海洋生态安全对世界各国政治、军事、经济和社会的极端重要性，也由于海洋生态安全问题的综合性、复杂性、广泛性、累积性、流动性、多样性、公害性、区域性、跨国界性及其对全球生态安全的巨大影响，单个国家乃至数个国家的独立行动不能从根本上有效地扼制、消除海洋生态破坏，从而促使保护海洋生态安全的国际合作成为不可缺少。为了维持和恢复良好的海洋环境状况和良性的海洋生态平衡，迫切需要国际性的法律规范来指导、约束各国的行动并促进海洋生态安全保护领域的国际合作。传统的国际法无论在理论上还是立法实践上对海洋生态安全的保护方面都有其局限性。如“公海自由原则”一直被奉为国际海洋法的基本原则，其理论依据是荷兰法学家格老秀斯（Hugo Grotus,1583-1645）的《海洋自由论》，即“海洋既不能被航运业也不能被捕鱼所耗尽，因而海洋广袤的水体必须是自由的”。显然这种认识是受当时人类生产力水平限制的，那时人类活动还没有达到对海洋生态环境产生明显影响的程度，从这个意义上讲，任何法律，包括对这些法律基本原则的认识也不是一成不变的，而应该随着我们对人类社会、自然界的认识的加深而做出相应的变革，必须在传统国际法的基础上发展形成新的、有利于海洋生态安全保护的国际法规则。
现代海洋科学、环境科学的发展已经得出与格老秀斯的“海洋自由”论的前提即“海洋是不可耗尽的”完全相反的结论：海洋的生命力是可以被耗尽的。从２０世纪７０年代以来，人们对海洋的开发利用，不论是广度还是深度，都是前所未有的。荒漠化现象正紧随着人类的脚步，从陆地走向海洋，海洋资源和海洋生态环境已遭到严重的破坏，海洋生态安全岌岌可危。正是基于这种共同的认识，国际社会才能够逐渐重视海洋生态环境污染与破坏，在海洋生态安全保护方面进行广泛的国际合作，建立起国际海洋生态安全法律体系。
构成国际海洋生态安全法体系的法律文件主要包括有关国际海洋生态环境资源保护的条约(包括公约、协定、议定书和条约等)、反映国际习惯法的文件、一般法律原则的文件、司法判例和国际组织的决议等法律文件。
从调整范围看，国际海洋生态安全法律体系分为两个层次：一是全球性的国际海洋生态安全法律文件；二是区域性的海洋生态安全法律文件。
（一）全球性的国际海洋生态安全法律文件
全球性的国际海洋生态安全法律文件又可分两个层次：第一层次是综合性、纲领性的国际海洋生态安全法律文件，是以规定全球海洋生态安全活动的指导思想、基本原则和行动计划为主要内容的国际法律政策文件。一般认为，《联合国海洋法公约》是国际海洋生态安全法领域的综合性法律，《人类环境宣言》、《人类环境行动计划》、《里约宣言》和《21世纪议程》等“软法”也是综合性的国际海洋生态安全法律政策文件；第二层次是专门性的、针对特定类型的海洋生态安全问题的公约。
1、综合性、纲领性的国际海洋生态安全法律文件
1982年的《联合国海洋法公约》旨在建立一个对海洋法的所有领域做出全面重述的法律体系，该公约被称为“海洋宪法”，也是一部国际海洋生态安全保护领域的“宪法”，它为世界各国利用和保护海洋环境资源，保持海洋生态安全，确立了必须遵守的国际法原则和义务，规定了基本的法律要求和制度。《公约》在序言中阐明其宗旨是“在妥为顾及所有国家主权的情形下，为海洋建立一种法律秩序，以便利国际交通和促进海洋的和平用途，海洋资源的公平而有效的利用，海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境”。《公约》对各国保护海洋生态环境方面的权利和义务、海洋污染的管辖权、海洋生态保护领域的国际合作、海洋环境监测和评价、防治海洋环境污染、海洋生物资源的养护和管理等问题作了比较全面的规定。《公约》还对国家在保护海洋生态安全方面的责任做出了全面规定：各国有保护和保全海洋环境的义务（第192条）。
1972年联合国《人类环境宣言》第7条专门针对海洋生态环境问题的原则要求：各国应采取一切可能的措施防止可能危害人类健康、损害海洋生物资源和海洋生物、破坏海洋的优美、妨碍海洋其他正当用途的物质污染海洋。会议所通过的《人类环境行动计划》指出了以前在保护海洋生态环境方面所存在的一些问题，并提出了今后如何改进的建议(《人类环境行动计划》建议之第86-94条)。
1992年里约热内卢环境与发展大会通过的《21世纪议程》，在其第二部分——“促进发展的资源保护及管理”中的第17章详细规定了综合管理沿海区域的原则和技术手段，提出了保护海洋生态环境的原则。《议程》认为：海洋环境--包括大洋和各种海洋以及邻接的沿海区域--是一个整体,是全球生命支持系统的一个基本组成部分,也是一种有助于实现可持续发展的宝贵财富。
2、专门性的、针对特定类型的海洋生态安全问题的公约
专门性的、针对特定类型的海洋生态安全问题的国际法律文件，是当前国际海洋环境生态安全问题法领域最为发达的部分，其数量以百计。它主要由以保护特定类型的海洋生态安全问题为主旨的条约所组成，也包括其他形式的国际法文件。这方面的国际海洋生态安全法律主要包括四个方面：
第一，有关海洋资源保护与海洋生态安全保护的国际法律文件：①关于海洋生物资源养护的公约，如1946年华盛顿《国际捕鲸管制公约》，1958年《公海捕鱼及生物资源养护公约》和《大陆架公约》；②关于海床、洋底资源开发利用与海洋生态安全方面的规范。
第二，有关防止由于海洋污染产生的海洋生态安全问题的国际法律文件，这是海洋生态安全问题方面的最主要的内容。由于海洋生态环境污染而造成的海洋生态安全的原因是多种多样的，污染的原因有故意的，也有事故性的，污染源有来自陆地的，有来自海洋的，也有来自大气的，其中来自海洋的污染又包括船舶运行造成的污染、倾倒废物造成的污染、海上事故造成的污染、海底活动造成的污染等。根据《联合国海洋法公约》第207条—第212条列举的海洋污染来源主要有六种：（1）陆地来源的污染，(2)国家管辖的海底活动造成的污染，（3）来自“区域”内活动的污染（指国家管辖以外的底土开发活动造成的污染），（4）倾倒造成的污染，（5）来自船只的污染，（6）来自大气层或通过大气层的污染。这方面的国际公约主要有：①防止陆源物质污染海洋产生海洋生态安全问题的公约，如1974年《防止陆源物质污染海洋公约》（巴黎公约）；②防止海洋倾倒污染海洋环境产生的海洋生态安全问题的公约，1972年《伦敦倾倒公约》和《奥斯陆倾废公约》；③防止船舶污染海洋环境的规范，如1973年《国际防止船舶污染公约》及其1978 年议定书的规定；④防止海底活动以及“区域”内活动污染海洋产生的海洋生态安全问题的公约，如1971年《禁止在海床洋底及其底土安置武器和其他大规模毁灭性武器条约》。
第三，有关海洋生态安全保护的国际组织、损害责任负担及责任追究程序等方面的国际法律文件。例如，1948年的《国际海事组织公约》，1969年《责任公约》，1971年《赔偿公约》等。
第四，其他旨在解决特定海洋环境资源问题，以及难以列入上述三种类型的国际法律文件。如1969年《对公海上发生油污事故进行干涉的国际公约》、1973年《关于油类以外物质造成污染时在公海上进行干涉的议定书》（伦敦议定书）、1990年《关于石油污染的准备、反应和合作的伦敦国际公约》、1992年《气候变化框架公约》和《生物多样性公约》。
（二）区域性的海洋生态安全法律文件
有关海洋生态安全保护的区域性公约可以分为两类。
一是由联合国环境规划署主持并帮助各区域制定的区域海洋生态安全保护公约。
在地中海有1976年的《保护地中海海洋环境的巴塞罗那公约》，在波斯湾有1978年《为保护海洋环境进行合作的科威特公约》，在加勒比地区有1983年《保护加勒比海洋环境的卡塔赫纳公约》和1990年金斯敦议定书，在南亚有1989年的《南亚海洋环境保护公约》，在黑海有1992年的《黑海海洋环境保护的布加勒斯特公约》等。
二是其他区域性海洋生态安全保护方面的公约
在东北大西洋和北海区域，有1972年的《防治船舶和飞机倾其废物污染海洋公约》，1974年的《防治陆源海洋污染公约》，1983年的《关于对付北海石油和其他有害物质污染的合作协定》，1992年的《保护东北大西洋海洋环境公约》；在南太平洋地区，有1986年的《南太平洋地区自然资源和环境保护公约》；在波罗的海，有1992年的《保护波罗的海区域海洋环境公约》。另外一个特别重要的区域是南极地区及其附近海洋，已经制定的有关海洋生态安全保护方面的条约主要有1959年《南极条约》和1991年《关于环境保护的南极条约议定书》，1972年《保护南极海豹公约》，1980年《南极海洋生物资源保护公约》（《堪培拉公约》）。
二、美国海洋生态安全立法现状
美国属于普通法系，其主要法律渊源是判例法，但实际上作为世界上生态环境保护法发展较早、生态环境保护法律制度体系较为完善的国家，它早在1969年就颁布了生态环境保护方面的基本法《国家环境政策》（NEPA）。美国关于海洋生态安全方面的综合性成文法也见于《国家环境政策》。防止海洋污染产生的海洋生态安全问题的专门性的主要法规有：一、《联邦水污染控制法》的第十一节“石油污染控制”、第十二节“危险污染物质的管制”；二、《海洋保护、研究和禁猎区条例》（1973年），该法表明了一项国家政策，即为了保护海洋生态环境，禁止运输或向海洋倾倒放射性的、化合的、生物的战争工具以及高放射性废物。对其它废弃物的运输和倾倒也禁止，除非是由环境保护局发给的许可证。三、《海洋倾倒法》（1971年）及《环境保护局关于海洋倾废的规则》（1973年）。该规则规定了5种海洋倾废许可证，即（一）普通许可证；（二）特殊许可证；（三）紧急许可证；（四）临时许可证；（五）研究许可证。此法同时规定了许可证的内容，申请和签发许可证的手续，许可证的指性，禁止签发许可证的有关规定等；四、海岸警卫队公布的《船舶污水禁排条例》（1976年）。该条例规定，“船舶污水”指的是便池和盥洗室排出的污水。 另外涉及海洋生态安全问题的法规还有《海岸带管理法》（1972年）、《渔业保护和管理法》等，《海岸带管理法》是美国第一部关于海岸带的规划和管理的联邦法律。另外，1976年出版的《环境法规》一书，汇编了美国的环境法规，共14章，其中第八章“海洋”部分对海洋生态安全方面作了规定，其内容既包括联邦的，也包括州的立法。
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延伸阅读
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