海洋生态安全立法研究
三、欧盟国家海洋生态安全立法现状
瑞典关于防治海洋污染产生的海洋生态安全问题的立法，大致可分以下四类：一、综合性的环境保护法。这类法规对生态环境的保护及各类污染源的控制，作了全面的规定，既适用于陆地，也适用于海洋生态环境。属于这一类的法规有：《自然保护法》（1964年）及《自然保护法令》（1976年）、《环境保护法》和《环境保护法令》（1969年）、《水法》等。二、有关船舶的法规。这类法规主要有：《防止船舶造成水污染措施法》（1972年）、《油污损害赔偿责任法》（1973年）、《防止船舶造成波罗的海水污染措施法》（1976年）、《关于防止船舶造成水污染的法律》及其法令（1980年）。三、有关倾废的规定。主要是《禁止海上倾废法》（1971年）。四、其他法规。《关于有害废弃物的法令》、《建筑法》（1981年）也涉及海洋生态安全保护问题。瑞典参加的防止北海和波罗的海污染的区域性公约有：《防止陆源物质污染海洋的公约》、《防止船舶和航空器倾倒废弃物造成海洋污染公约》、《关于海上作业引起的油污损害民事责任公约》等，瑞典还参加了《防止北海石油污染的协定》。
英国属于普通法系国家，作为普通法系的发源地，其主要法律渊源是判例法，因此，英国没有综合性的海洋生态安全方面的基本法和政策。英国的环境立法主要是单行法的形式，但是，也不乏涉及海洋生态安全问题的成文法。英国于70年代开始，制定了一些防止海洋污染产生的海洋生态安全问题的成文法，《1974年污染控制法》是有关海洋生态安全问题的综合性的法典，其它一些有关领域的专门法律主要是：一、《油污染防治法》（1971年）。二、《商船油污防治法》（1971年）。三、1971年制定、1972年修订的《公共一般法和措施》第二篇第五十九章。四、《大陆架法》（1964年）第二十九章。五、《海洋倾废法》（1974年）。
四、亚洲国家海洋生态安全立法现状
日本的《公害对策基本法》（1967年及1971年修订）是生态保护的基本法律，《环境六法》是日本的生态环境法规汇编，涉及海洋生态安全保护的主要内容是第九章的“垃圾、海洋污染”。《海洋污染防治法》（1967年）是日本海洋生态安全方面的基本法，它属于日本公害防治法律体系。有关海洋生态安全保护的专门性法律文件还有：《港湾法》（1950年及1972年修订）、《海岸法》（1956年）、《关于防止船舶油污染海水法》、《海洋污染及海上灾害防治法》、《油污损害赔偿保障法》、《海洋水产资源开发促进法》（1971年）、《沿岸渔场整顿开发法》（1971年）、《濑户内海环境保护临时措施法令》（1972年）、《沿海渔场暂定措施法》（1977年）等。
韩国于1952年宣布了对领海的主权，并相继制定了《共有水面管理》等以海上国土开发为主的沿岸管理法。沿岸海域生态环境管理的基础法律是《环境保全法》和《海洋污染防止法》（1977年），在《海洋污染防止法》和《水质环境保全法》中提出了排放于海岸的废弃物的事前处理及禁止排放等规定，并把依据《海洋污染防止法》确认为产生污染的沿岸指定为特别管理海域，同时加强利用海域的规定。《海洋污染防止法》对有关石油流出事故的预防及对策作了规定。《海洋污染防止法》1991年的修订案提出了发生污染时污染者的负担原则及污染防治义务的规定，并成立了海洋污染防治对策委员会专事管理。制定了海运港湾厅防止游船漏油事故的法律条款，规定油船二重船体构造义务化，并制定了船上油类污染非常计划。
新加坡对于不同种类的污染源产生的海洋生态安全问题，通过不同的立法实施控制。对固体废物、船载源和非船载源造成的海洋生态环境污染都可通过国内立法进行控制，石油泄漏污染带来的问题一般超出了新加坡领海范围，多通过国际公约加以调整和控制。《防止海洋污染法》、《商业航运（油污）法》和根据《新加坡港务局法》制定的有关条例是处理新加坡领海内污染问题的法律。《防止海洋污染法》还涉及在新加坡领海以外的海洋污染问题。《商业航运（油污）法》对商船油污的民事责任也作了规定。新加坡于1991年生效的《防止油污法》，适用于在新加坡水域的所有船舶，并且规定了对船舶排油的要求。
三、我国海洋生态安全立法存在的主要问题及其完善
我国《宪法》和《海洋环境保护法》及有关海洋环境保护的行政法规中有关保护海洋生态安全方面的规定，对遏止海洋生态环境的进一步恶化的趋势发挥了重要作用，但根据国家海洋局最近几年的海洋环境质量公报显示，“我国近岸海域污染仍然较重，局部海域环境呈继续恶化趋势，海洋赤潮发生次数增多、发生时间提前、影响面积扩大，有毒赤潮增加，危害严重。滨海湿地、珊瑚礁、红树林等典型海洋生态系统受损情况没有明显好转，海洋生态环境面临越来越大的压力，海洋环境质量恶化的趋势仍未得到遏制。”[16]造成这种严重后果的原因，除了海洋管理体制、海洋环境执法的因素外，海洋生态安全立法的不足，也是一个重要方面，主要表现在：（一）缺乏综合性的专门的海洋生态安全保护的法律，《海洋环境保护法》没有起到海洋生态安全保护基本法的作用，各单行法律只是在某各方面涉及海洋生态安全保护，而且由于部门、行业利益不同，难以实现海洋生态安全的有效保护。（二）存在很多法律空白。如海岸带法、海洋生物多样性保护法、海岛开发与保护管理法、沿海地区防灾减灾法等急需制定的法律迟迟不能出台。
进入二十一世纪以来，我国经济保持快速发展，将给生态环境安全带来巨大的压力。由于中国陆地人均自然资源占有量少，客观上需要把海洋作为后备资源基地。近年来随着沿海地区人口的不断增加和经济的快速发展，使海洋资源的合理开发和海洋生态安全的保护承受着前所未有的压力。无度开发海洋资源的行为、侵害海洋环境行为的存在，海洋环境遭受严重破坏的现状，呼唤以国家强制力的生态环境立法保障海洋生态安全，在法治环境中治理、恢复生态秩序。
一、通过修订基本法确立我国海洋生态安全保护法律制度，完善海洋生态安全保护法规体系
我国宪法中至今没有海洋的表述，内海和领海没有作为国土资源写进宪法，更不要说专属经济区和大陆架了的开发、利用及其保护了。按照《联合国海洋法公约》规定的法律制度，全球海洋可划分为领海、专属经济区、大陆架、公海和国际海底区域等五个法律地位不同的政治地理区域。其中，划归沿海国家管辖的1.09亿平方公里，成为各国的“蓝色国土”；国际社会共有的公海和国际海底区域2.5亿平方公里，是全人类的“共同继承财产”[17]。我国有近300万平方公里的国家管辖海域，其中属我国完全主权的内海、领海为38万平方公里，这是完全排他性的国家主权区域，和陆地领土具有同等的法律地位，是真正的“海洋国土”。另外，领海之外的专属经济区和大陆架，是国家行使资源主权权利的区域，同时对这些区域的环境保护、海洋科研、人工构造物建设等具有管辖权，这一部分可视为国家的“准国土”。现行的法律虽有涉及海洋生态安全保护方面的内容，但是缺乏专门的关于海洋生态安全保护的法律法规，既有的法律法规也多是从开发利用的角度提出对海洋资源的保护，很明显地对海洋生态安全保护的规定不全面、不系统，保护力度不够。在我国海洋生态安全保护法律制度建设方面应着重完善以下内容：
（一）通过修改宪法，在宪法中充实海洋资源的开发、利用与保护的内容，将海洋生态安全保护、海洋资源开发利用与社会经济发展紧密结合起来。通过修订环境保护基本法和海洋环境保护法，或制定一部综合性的“国家（海洋）生态安全法”明确海洋生态安全保护的概念、基本原则、法律制度等内容，在总体上对海洋生态安全保护的方针政策、体制与制度提出统一规范的要求。（二）进一步健全和完善各种单项资源与环境保护法，对海洋法、渔业法、水法、矿产资源法等对海洋生态安全保护的有关规定，通过法律实施细则、法规等形式进一步明确和细分。（三）制定海洋生态建设的有关法规。将各级政府、公民在海洋生态建设中的责任和义务以法律或法规的形式固定下来。对于海洋生态建设和开发者的利益保护和保障，有关法律法规也应当有所规定。（四）加强对海洋生态犯罪的处罚。通过修订《刑法》，在《刑法》中补充有关生态犯罪的具体的内容和量刑标准。对于各种破坏海洋生态环境，产生海洋生态安全问题的行为，不仅要给予经济的处罚使破坏者承担一定的经济成本，给有关行政人员以行政处罚，对于造成严重的海洋生态安全问题的行为还必须给予刑事处罚。（五）制定《海岛开发和保护管理法》，确立海岛资源开发利用与生态安全保护的法律基础。
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