论林业在生态文明建设中的地位和作用
三、实施分类经营，提高林业三大效益
森林是人类文明的摇篮。如果我们在生态文明建设中仅仅只是把这只“摇篮”作为纪念品，抑或作为孩提时代美好的回忆写进书里尘封起来，而不是把它作为忠实善良的朋友或者生产生活不可或缺的基础，加以呵护，善待保护，培育发展，那么，人类将失去生存和发展的基础，人类将没有明天。发挥林业在生态文明建设中不可替代的作用，必须对林业现阶段存在的问题有一个清醒的认识，有针对性采取相应的政策措施。
（一）林业存在的问题和原因
当前林业仍然面临着十分艰巨的任务，是国家建设中一个严惩滞后的薄弱环节。主要问题有五：一是对森林的重要地位和作用认识不足，边治理边破坏。全国生态环境局部治理、整体恶化的趋势尚未根本好转，水土流失、土地沙漠化、物种减少、水旱灾害、沙尘暴等呈现加剧之势。二是森林资源总量不足、质量低下、分布不均。我国的森林覆盖率只有世界平均水平的61%，人均占有森林面积、蓄积只有世界平均水平的 1/5和1/8，这就是说我国要用占世界不到5%的森林资源，既要满足世界22%的人口的生产、生活与经济建设的需要，又要满足占世界7%的土地生态安全的需要。三是人口、经济高增长对森林资源造成巨大消耗并将形成更大压力。林业产业规模小、素质低，对经济发展的支持保障能力还很脆弱。木材等林产品的供需矛盾日趋尖锐，对林业和生态建设的压力越来越大，乱砍滥伐林木、乱垦滥占林地、乱捕滥猎野生动物等现象屡禁不止。四是林业投入长期不足，税费过重；五是林业改革滞后，体制机制不顺，结构性矛盾突出。
认真剖析林业发展滞后的深层次原因，尽快调整与生产力发展要求不相适应的生产关系就成为林业的当务之急。林业发展之所以滞后，从根本上讲是由于没有将其作为实现可持续发展的战略措施来抓，没有根据供求关系、消费层次、资源配置方式的变化及时对林业进行调整和改革，林业的体制和政策设计没有充分体现自身的特点和规律，从而导致林业定位不准，体制不顺，指导思想模糊，经营目标摇摆，政策针对性不强，公益林业和商品林业都未能充分有效地发展；所有制结构单一，产权关系混乱，条条框框太多，税费负担过重，执法监督不严，生产经营的合法利益得不到切实保护，生产关系严重束缚生产力的发展，蕴藏在人民群众的林业生产积极性远未发挥出来。
（二）加快林业发展的对策
林业现状说明，林业发展严重滞后，在经济社会发展中成为木桶效应中的短板。必须根据生态建设规律，并考虑满足维护国家生态安全的需要，调整林业发展思路，实施分类经营，以大工程带动林业跨跃式发展的战略。为实施这一战略，在指导思想上必须贯彻生态效益优先，生态效益、经济效益和社会效益兼顾的指导思想，加快发展，大力推进五个历史性的转变，即由以产业为主向以公益事业转变；由无偿使用森林资源向有偿使用森林生态效益的转变；由毁林开荒向退耕还林转变；由采伐天然林向采伐人工林为主的转变；由部门办林业向社会办林业的转变。
首先，在生态文明建设中赋予林业首要位置。1992年联合国世界环境与发展大会发出这样的呼吁：“在世界最高级会议要解决的问题中，没有任何问题比林业更重要了，必须赋予林业以首要地位。”《资本论》研究专家、复旦大学教授张薰华提出具有“革命意义”的重要观点：“林业是国民经济基础的基础”。“在我们人类社会开始进入信息时代的文明新时期之时，人类的文明进程不应该再度远离森林，而是应当寻求回归，善待森林和环境，重建人类绿色文明。”为拓展中化民族的生存和发展空间，发挥林业在生态建设中不可替代的主体作用，在生态文明建设中应当赋予林业首要位置，从而将林业的生态效益、经济效益和社会效益有机地结合起来避免重蹈发达国家经济发展过程中先破坏后恢复的老路。
1997年10月，145个国家的4000多名专家发出《安塔利亚宣言》，郑重指出实现可持续发展的关键在于森林的可持续发展。因此，必须运用可持续发展理论来制订林业的发展战略和规划，分步骤、有层次地推进林业发展。林业的可持续发展，既是经济社会可持续发展的基础，又服从于经济社会的可持续发展。可持续发展就林业而言，可以作为一种思想，强调世代间的责任感，工作的连续性，木材和林产品不能超过森林的再生产能力；可以作为一种原则，要求决策者在制订政策时，确保林地生产力无退化，并能逐步提高；可以作为一种目标，在人类与自然生态系统不断协调的过程中，维持森林的多种生态效益和生物多样性；可以作为一种模式，要求对森林资源的培育、和利用进行综合管理，使得森林越采越多，越采越好，青山常在，永续利用。
其次，依靠强有力政府行为加以组织和推动。林业建设的作用是产生三大效益，为社会提供公共产品。林业生产的特点是周期长、风险高、资金周转慢，是一个弱质产业。在建立市场经济的过程中，尤其在加入WTO后，政府职能转变有一个“缺位补位”的问题。采取强有力的政府行为推动林业发展，是政府要补的一课。
转变政府职能就必须加大林业分类经营的力度，实施分区突破战略，推动区域经济持续稳定发展。林业分类经营是按照森林主导利用目的的不同，将林业分为公益林业和商品林业两大类来经营，分别采取不同的管理体制、经营机制、政策措施、资源管理制度和建设模式。它是一项带有全局性、根本性的改革，涉及林业的各个领域。林业自身的特点和社会主义市场经济体制的要求都决定，不搞分类经营，林业的生产关系就难以调整到位，林业的政策措施就难以真正与国家宏观政策对接，林业的各项改革也就不可能真正得到深化。林业各方面的体制、机制和政策设计，都不能偏离这个思想或者孤立地进行，要统筹兼顾、通盘考虑。
对属于公益事业的公益林应当纳入公共财政范畴，由政府负责管理、经营和补偿，重点建设点、线、面有机结合的森林生态网络，提高森林的生态功能等级；对属于产业的商品林可以部分地推向市场，主要由企业经营，政府予以适当扶持和监督。政府企业各管一块，政府主要在资源管理、宏观调控和市场信息服务上下功夫，其余能交给企业和其他经营者自主经营的，就尽可能的放开，大力提高林地生产力，把林业培育成山区的主导产业。
森林资源是林业三大效益得以发挥的重要物质基础。政府和政府主管部门应当综合运用法律、经济和行政手段，切实保护现有森林资源。稳定林地所有权，放活使用权，延长林地承包和租赁年限，使经营者吃上“定心丸”。完善林地使用权的流转制度，落实抵押、继承、转让和拍卖政策。强化林地征占用管理，减少林地逆转和流失；加强林地用途管制，确保公益林的规模和合理布局；限制不合理的采伐方式，确保伐后及时更新，减少对生态的负面影响。
第三，调整林业生产力布局，通过大工程带动林业跨越式发展。相对落后并有后发优势的国家、地区和行业调整生产力布局，实现跨越式发展有高新科技的运用、优势产业的崛起、影响全局的大工程启动三条途径。我国生态基础原本就脆弱，庞大的人口对生态又造成了重大的、持久的压力，加上以牺牲生态求发展的传统发展模式对生态造成很大冲击和破坏。基于这个实际，未来林业必须跨越式发展，走以大工程带动大发展之路，在较短时间内满足我国现代化建设对生态的需求。林业跨跃式发展的实质就是缩短在常规状态下恢复和发展森林资源的时间，用50年的时间完成在常规状态下需要100多年才能完成的生态建设任务，使我国林业早日跨入可持续发展的新阶段。实现跨越式发展，不仅仅是速度、质量和效益的提升，更重要的是使中国林业尽快由传统向现代跨越，也是坚持不懈地开展植树造林，确保森林资源总量增长的有效途径。对于森林资源而言，节流固然重要，开源更是根本。已经或即将年内启动的天然林保护、退耕还林、重点防护林、野生动物和自然保护区、环京津地区治沙和速生丰产林等六大工程，在本世纪前十年将造林11.4亿亩，投资几千亿元，其建设规模、工程范围、投入资金、建设期限都居世界第一，将全方位调整林业生产力布局，实现林业跨跃式发展，切实保护生态安全和维护生态平衡，以防止生态退化和自然资源的减少削弱经济可持续发展的支撑能力，对经济基础构成威胁；防止生态问题引发人民群众的不满和生态难民的大量产生，影响社会稳定。
整个国家生态建设是由各个地区具体建设工程组成的，区域生态发展战略问题的核心是有限的要素资源的合理配置和调整问题。国家六大林业工程主要安排在生态脆弱的西部地区，这是一种非均衡的生态建设发展战略。东部沿海地区工业化程度高，生态建设与经济建设的矛盾也相当突出，国家在生态建设的政策和投入在五年后也要逐步兼顾这些地区，以达到在市场导向下非均衡发展和协调发展的统一。
第四，实施更优惠的林业政策，大力发展非公有制林业。目前，我国林业处在社会主义初级阶段的较低层次，是国民经济建设中的一个薄弱环节，现有的森林资源，即使一棵树不砍，也是一个很低水平，这是当前林业的最大实际。坚持生态优先，兼顾生态、社会、经济三大效益的原则，必须调整和确定符合现阶段我国实际的林业政策，采取更加优惠的政策措施带动。
非公有制林业是我国林业的重要组成部分，是当前林业建设最具活力和潜力的板块，可以作为加快林业发展的突破口。发展非公有制林业尤其是私有林，不仅是调整林业所有制结构，加快造林绿化步伐，增加森林资源总量，缓解木材和林产品短缺状况的有效途径。与公有制林业相比，非公有制林业产权关系清楚，利益关系直接，政府干预少，更能调动投资者的积极性。大力发展非公有制林业，是实现林业跨越式发展的有效手段。商品林建设对非公有制经济完全放开，让多种经济成分平等竞争。公益林建设管理尽量引入民营机制，提高经营效率。要使非公有制林业健康发展，必须实行民办公助。充分尊重经营者的自主权，进一步深化产权制度改革，切实落实“谁造谁有，合造共有”的政策，保护非公有制经营者的合法权益。在投资政策上对非公有制林业重点经营的商品林实行国家信贷倾斜，提供无偿种苗的营林补贴、信贷支持和技术服务，鼓励和吸引社会多元主体投入；在财税政策上逐步削减林业不合理税费，实行轻税薄费，最终实行“零税”政策；在资源管理上放开放活，改革和创新森林资源管理制度。
第五，建立稳定的森林生态效益补偿机制。在市场经济条件下，森林的生态经济效益不能在市场交换中得到实现，需要国家或者社会以某种形式予以经济补偿。1998年新修订的《森林法》第八条规定“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”用于补偿为培育和保护森林付出代价的劳动者，使他们的劳动得到社会承认，使森林的价值完整地得以体现。同年11月，广东省政府以48号令颁布实施《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》，在全国率先实施补偿制度。正式出台的办法在补偿资金的筹措上有一个根本性的转变。最初的思路是从水费、水电电费、以森林资源为主要景观的风景名胜区门票、征占用林地者、木材经营者等直接受益于森林生态效益的单位和个人征收补偿费。在立法酝酿过程中协调难度极大，且收费成本高。后来根据我国建立社会主义市场经济体制的要求，考虑政府职能的转变，尤其是建立公共财政的财政预算改革，省政府决定由财政对生态公益林经营者的经济损失给予补偿。省级财政给予一定补助，不足部分由市、县政府解决。1999年开始对5102万亩省级生态公益林，省财政补偿标准为每亩2.5元，2000年提高到每年每亩4元。由于生态效益的量化指标难以确定，目前的补偿仅仅只是林木经济损失性补偿，并非生态效益补偿，现行经济损失性补偿标准也太低，只占应补偿标准的十分之一；按生态功能等级予以补偿的技术难度较大，区域间生态经济补偿也仅仅停留在理论上。
从2001年开始，财政部正式实施森林生态效益补助制度，在全国11个省2亿亩林地进行试点，年均每亩补偿5元。“补助”与“补偿”是两个意义绝然不同的概念，前者缺乏法律依据，后者才是完全意义上的概念。以天然林保护、退耕还林为主要内容的西部地区生态建设，是西部大开发的切入点和根本点，为调整西部地区经济结构，改善西部地区生态环境提供了有力支持和机遇。但是西部生态治理和建设工程实施以来，诸如财政减收、农户返贫等矛盾和问题逐步暴露表明，生态治理和建设对西部地区带来的利益与损失的利益在时空上有一个差距，两者之间不是重合和互补。因此，西部地区乃至全国经济开发与生态保护的矛盾的契合点在于生态保护建设的各个主体所损失的利益能否得到补偿。完善森林生态效益补偿制度，千方百计多渠道多形式筹措资金，建立区域间生态效益补偿机制，国家和省逐年大幅度提高森林生态效益补偿标准，真正使经营者的经济损失得到合理补偿是一个相当紧迫的问题。
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