荒漠化土地利用浅析

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所

    我国是世界上土地荒漠化严重的国家之一，对荒漠化土地治理并恢复其生态环境是基本任务，同时也应看到，在法规政策导向下充分利用荒漠化土地资源，则是一举数得的解决荒漠化土地另一条途径。

    一、我国荒漠化土地基本情况

    全国荒漠化土地总面积为263.62万平方公里，占国土总面积960万平方公里的27.46%，荒漠化土地主要分布于内蒙古、甘肃、青海、新疆和西藏。此外，我国土地沙化情况也很严重，全国沙化土地面积为173.97万平方公里。

    荒漠化是包括气候和人类活动在内种种因素造成的干旱、半干旱和亚湿润地区的土地退化（根据1992年世界环境与发展大会上通过的定义），土地沙化是指因气候变化和人类活动所导致的天然沙漠扩张和沙质土壤上植被破坏、沙土裸露的过程（根据《中华人民共和国防沙治沙法》定义）。土地沙化与荒漠化之间的关系是：土地沙化的大面积蔓延就是荒漠化，而荒漠化最终结果大多是沙漠化。

    二、问题及分析

    （一）荒漠化土地带来的问题

    1、易造成水土流失——导致土地荒漠化扩大、蚕食耕地，影响生存。

    在西北部分地区，多年来存在着人与荒沙的争夺战，已严重影响当地农、牧民的生存，甚至对首都城市造成威胁，2000年时任国务院总理的朱镕基到河北丰宁视察指出：要加快防风治沙步伐，不能让风沙逼着我们迁都啊！

    2、易形成风沙源——导致大气环境污染

    荒漠土地遇风形成浮尘、沙尘暴，造成了大气环境污染，严重影响了人类身体健康和生活环境质量，北京及华北地区每年春季都要刮浮尘或沙尘暴，尽管为迎接奥运会下大力气整治环境，并取得明显成果，但是在距2008年奥运会开幕70多天并已进入夏季时仍然出现了浮尘天气，直接影响人们身体健康和生产、交通，大气环境污染已不是局部地区问题，2006年4月从蒙古方向来的沙尘暴肆虐北京后一直刮到了日本首都东京，成为跨国的灾难。

    3、闲置——导致资源浪费

    土地是不可再生资源，自有人类历史以来，为争夺土地发生了无数次战争，土地的后面是经济利益，荒漠化土地是资源，中国虽然地大物博，但是在人口快速增长的现代社会中，城市人口爆满，住房、交通拥挤，工业用地紧张，农业耕地减少，而有些土地则空置几十年、几百年，甚至更长的时间，过去是因为土地够用，国家和个人经济财力不足，没有能力去开发，不算浪费，现在情况变了，改革开放后社会生产发展需要大量用地，国家财政逐渐强大，经济实力明显增强，外汇储备量充足，居民银行储蓄居高不下，政府在为启动国内消费想办法的情况下，如果土地仍然闲置，则是真正的资源浪费了。

    （二）荒漠化土地产生的原因

    1、与地球纬度及区域位置有一定关系

    在地球特定的纬度、区域，易产生少雨干旱的荒漠土地，如：在我国北纬40度左右的内陆区域——内蒙古、甘肃、青海、新疆和西藏，国外中东地区的阿拉伯国家等。

    2、全球气候变化

    地球温室气体效应导致气候变暖、旱涝不均、气候紊乱、极端天气出现频繁，中国西北部历史上长期持续干旱少雨，地下水位下降，地表河断流，森林植被大量减少，由此形成恶性循环，荒漠化土地不断扩大。

    3、人类过渡开发利用和破坏

    人类为了生存和发展，大量利用地表水和地下水，大片林木被砍伐用于生产生活，草场过度放牧或耕种，开垦山地种植农作物，开发矿山形成大面积尾矿废渣等人类活动所引发的大面积植被破坏、水土流失、土地退化是造成近代荒漠化土地产生的重要原因。

    三、解决问题依据和参考

    （一）党的十七大报告提出：建设资源节约型、环境友好型社会，要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。加强水利、林业草原建设，加强荒漠化石漠化治理，促进生态修复。

    （二）循环经济理论

    循环经济，本质上是一种生态经济，最早由美国经济学家波尔丁在20世纪60年代提出，后经不断发展完善。循环经济运用生态学规律指导人类社会的经济活动，同传统经济相比，循环经济是“资源——产品——再生资源”的反馈式流程，其特点是低开采、高利用、低排放，即：减少资源利用量及废物排放量、大力实施物料的循环利用、努力回收利用废弃物，物质和能源要在这个不断进行的经济循环中得到最合理、最持久、最大限度充分利用，把经济活动对自然环境的影响降低到最小程度，而传统经济是“资源——产品——污染排放”单向流动的线性经济，其特点是高开采、低利用、高排放。

    （三）国外参考案例

    1、美国拉斯韦加斯

    地处美国内华达州的拉斯韦加斯城周边都是荒漠，拉斯韦加斯在这片荒漠上创造出经济奇迹，向政府上交了巨额税收的同时又发展了自己，前后是同样一块土地，这就是法规政策杠杆的强力导向作用。

    2、以色列农业

    以色列是个土地贫瘠、水源奇缺的国家，年降水约200毫米，在沙漠地区更少，仅有25到50毫米；人均水资源270吨，不足世界的3%。但是以色列科技创新，成功解决水资源严重匮乏难题，在农业方面形成了特有的滴灌等节水技术，充分利用现有水资源，将大片荒漠变成了绿洲，在满足本国需求基础上还大量出口优质水果、蔬菜、花卉等，成为先进发展国家，2007年，国民生产总值为1698亿美元， 人均国民生产总值为22600美元。

    四、解决荒漠化土地问题的思路及办法

    解决荒漠化土地除目前实行的防治办法外，还可以从以下方面考虑：

    （一）充分利用荒漠化土地，立法建立“高耗能高污染企业循环经济开发区”

    1、本着统筹规划、科学合理、循环利用、综合治理原则，对耗能高、污染大，在国民经济结构中又不可取消、不能禁止的行业实行立法划定区域建设循环经济开发区并在区域内集中规划、建设、运营的法规政策，即：此类行业的新建企业只能在划定的远离城镇的有关省、自治区荒漠化土地区域内的循环经济开发区规划建设运营，法规禁止在循环经济开发区以外新建此类企业。

    对已建成的高耗能高污染企业做出规划，分步逐渐搬迁到循环经济开发区，如：北京首都钢铁公司虽然是个大型企业，在原北京工业中举足轻重，但是为了大局利益搬迁到了河北省曹妃店，对耗能、污染等级小的行业中的企业在自己省、自治区范围内划定的荒漠或贫瘠土地中规划建设运营循环经济开发区。近年来广东、福建地区已出现在改革开放初期建立的高污染企业迁离当地城镇转到相对偏远地区的趋势，从大区角度（如华南区、华东区）来看，制定区域性高耗能高污染企业循环经济开发区规划布局已刻不容缓。

    “高耗能高污染企业循环经济开发区”布局在全国的基本框架规划下可由部分省、自治区先作若干试点，如：在内蒙古充分利用荒漠戈壁土地资源和煤炭资源、风力资源、太阳能资源，建设以煤炭热电为核心的北方电力能源基地循环经济试点，在江苏北部充分利用沿海盐碱滩涂荒地资源和丰富的水资源，建设以化工造纸为核心的循环经济试点，利用荒漠化土地建设“高耗能高污染企业循环经济开发区”将会得到一箭双雕的收获。

    2、产业链衔接

    把耗能污染企业集中在一起不是任其发展、继续耗能污染不管，而是事先科学组织相关产业链衔接型企业入驻，优化配置工业群落，调整搭配结构，按循环经济、物尽其用、统一综合治理的原则实行组合，将开发区规划设计成资源利用产业链，相互间副产物和废物交换、能量和水等资源的逐级利用，基础设施、环保设施和其他设施共享利用，对生产工艺流程中各种资源、废弃物、污染物的排放实行上游企业与下游企业对接，按节能减排原则，最大限度进行综合循环利用，综合治理污染。

    3、制定政策，实行多种投资渠道、建设的优惠政策

    开发区建设由政府制定政策，总体规划布局，审批手续，即政府搭台，市场化运作。解决开发区建设所需资金，依据孔子“惠而不费”的治国理念，政府主要是出法规政策，用足用活政府手中权力，而不是由政府直接投资金，如：政府利用授企业特许经营权，以BOT 方式由国内外大型投资机构、财团出资解决前期路、水、电、气、通讯等能源、交通基础设施，在一定期限内由投资企业独家经营获取收益。

    对入住开发区的高耗能高污染企业实行在土地、税收、信贷等方面的优惠政策，降低企业开发建设、运营成本投入，吸引鼓励企业。

    （二）制定法规政策鼓励建立大面积股份制及私人农牧场

    对荒漠化土地在充分留出军事、交通发展空间并完成地质能源勘探等长远规划基础上，政府出台法规政策，盘活农村集体荒漠化土地合理流动。

    在参考学习以色列治理荒漠化土地经验的基础上，政府负责大规模股份制及私人农牧场开发区前期规划，尤其地下水资源很重要，按市场化运营，授权给实力雄厚的大企业按要求做前期路、水、电、气、通讯等基础设施，用BOT 方式进行特许经营，完成大规模农场区入住的基本条件。将划定的股份制及私人农牧场区规划成若干几百亩、上千亩大小不等的地块单元，提供给国内外企业和私人，对入住农牧场区者实行土地优惠政策，以小额租金获得50年甚至更长期限土地使用权，在绿化、节能环保、生态平衡的原则下，可按自己的意愿建设欧美式集生产、经营、居住、休闲为一体的私人庄园；建设以色列式滴灌为特点的粮食、蔬菜、果树、花卉农场；英国式围栏半散养牛、羊、马牧场；俄罗斯式菜园子等各种形态农牧场。私人农牧场在长期租赁期间可依法转让，并实行大幅度减免税收的鼓励引导政策。

    在开发治理荒漠化土地问题上，只要法规政策到位、荒漠化土地就不会一直闲置下去，就会发挥大的社会效益和经济效益，与其土地荒芜闲置了几百年，不如充分调动一切社会积极因素，用法规导向社会有积极性、有经济实力的力量投资开发，发展了才是硬道理。

    在政策法规方面实行疏堵结合，即：有些法规政策是强制性的，如：新建高耗能高污染企业只能到指定的荒漠开发区规划建设，并在建设中实行节能减排，大规模植树种草，解决耗能污染企业生产用地和土地荒芜闲置，增加国家税收；还有些法规政策是鼓励引导性的，如：调动社会、民间大量储蓄闲置资金，投资建设大规模私人农牧场，政策优惠可能使政府少收了一些税费，把一部分利益让给了企业或私人，但是算总账、算整个社会效益和经济效益是可观合算的，另外产生的财富存在于社会民间，藏富于民也是增加了社会整体财富，是国富民强的一部分，况且还解决了生态环境，绿化了荒漠化土地。

    中国经过改革开放30年，无论从国家层面还是从企业层面已具备了开发建设像长江三峡水利枢纽、南水北调、西气东输等大工程项目及集中力量解决带有全局性问题的实力，在对荒漠化土地中远期利用科学合理规划的基础上，广开思路，转换观念，实事求是，以全社会最大的综合效益为准，出台切实可行的大手笔法规政策，将会给荒漠化土地开发利用带来新局面。