我国自然保护区管理体制的缺失与完善

我国自然保护区管理体制的缺失与完善

汪 娟* 李希昆**

摘要：我国从上个世纪50年代开始建立自然保护区，几十年来自然保护区事业取得了很大进展。随着各类自然保护区的陆续建立，我国自然保护区管理体制的不足之处日益突出，制约了我国自然保护区事业的进一步发展，必须通过各种手段加以完善。
关键词：自然保护区 管理体制 完善

引言
自然保护区是指对有代表性的自然系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然以及等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。建立自然保护区，能够保护自然生态环境和生物多样性，保证生物遗传资源和景观资源能够可持续利用，为科学研究、科普宣传、生态旅游提供基地。1956年，我国在广东肇庆建立了第一个自然保护区——鼎湖山自然保护区。40多年来，尤其是改革开放以来，我国自然保护区的数量迅速增长，逐步形成了类型比较齐全、布局比较合理、功能比较健全的自然保护区网络。然而随着保护地类型的增加和功能性质的定位交叉，自然保护区管理体制存在的缺失日益显露出来，严重制约了自然保护区事业的进一步发展，有待于尽快完善。
1 我国自然保护区概况
当今世界，生态系统退化、生物多样性丧失等环境问题日益严重，建立自然保护区是保护生态的最重要途径之一。近些年来，随着全球生物多样性保护的兴起和人类环境意识的提高，自然保护区的建设得到世界各国普遍重视，我国也通过建立各类自然保护区，保护具有典型意义的自然生态系统、地质遗迹和珍稀濒危物种。
1.1 自然保护区建设概况
我国现代意义的自然保护区建设始于20世纪50年代，经过近半个世纪的发展，已经初步建成了一个类型比较齐全的自然保护区体系。据国家林业局最新统计显示，我国已建立各种类型和不同级别的自然保护区1757个（不包括香港、澳门特别行政区和台湾省），总面积达16.35亿亩，约占国土总面积的13.2%，其中国家级自然保护区188处，有15处被纳入联合国教科文组织的生物圈保护区网络、7处列入《国际重要湿地名录》。此外还有九寨沟、黄龙寺、武夷山、张家界、庐山等7处自然保护区被联合国教科文组织列为世界自然与文化遗产。自然保护区的建立，使我国85%的陆地生态系统类型、85%的野生动物种群和国家重点保护的300余种珍稀濒危野生动物、130多种珍贵树木的主要分布地得到了较好保护。同时，这些自然保护区还在涵养水源、保持水土、调节气候、防风固沙、改善环境等方面起到了重要作用。
1.2 自然保护区管理体制概况
自然保护区管理体制，从狭义上来讲主要是指各级人民政府及其有关职能部门以及自然保护区管理机关，在自然保护区保护管理方面职责权限的划分和相互关系的调整。我国积极建设自然保护区的同时，自然保护区的管理工作也得到加强。我国自然保护区的建设一直遵循“抢救式保护，先划后建，逐步完善”的原则，因而在我国的行政体制下形成了由国家到地方各级环保部门统一监管、林业、农业、地矿、城建、海洋、水利等部门分工管理的独特的分级别、分类型与分部门的重叠交叉管理体制。
1.21 分级别管理
我国的自然保护区根据保护对象的代表性和重要性划分为国家、省、市和县4级，在已建的1757个自然保护区中，有长白山、鼎湖山、卧龙等15个自然保护区被联合国教科文组织列入“国际生物圈自然保护区网”，扎龙、向海等7个自然保护区被列入国际重要湿地名录。根据《自然保护区条例》的规定，国家级自然保护区由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或国务院有关自然保护区行政主管部门管理，地方级自然保护区由其所在地的县级以上地方人民政府有关自然保护区行政主管部门管理。在自然保护区管理机构建设方面，我国大多在自然保护区内设立专门管理机构，配备专业技术人员负责具体管理工作。目前，全国有640个自然保护区成立了专门的管理机构，共有自然保护区管理人员2万多人，其中专业技术、管理人员接近1/4。
1.22 分类型管理
根据保护对象的不同，可以把我国的自然保护区划分为生态系统保护区、野生生物类和自然遗迹类三大类别九个类型。生态系统类包括森林生态系统、草原和草甸生态系统、荒漠生态系统、湿地生态系统、海洋和海岸生态系统五种类型；野生生物类包括野生动物和野生植物两种类型；自然遗迹类包括地质遗迹类和古生物遗迹类两种类型。
1.23 分部门管理
我国对自然保护区实行综合管理与分部门管理型结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理；国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。林业部门多是建设管理森林、湿地与野生动物保护自然保护区，海洋部门自对海洋保护区进行管理。
2 我国自然保护区管理体制的缺失
自然保护区管理体制是一国环境管理体制的组成部分，建立保护区管理体制应当与有利于实现自然保护区的目的任务相适应，应当与本国的具体情况相统一。从我国的《自然保护区条例》来看，我国的保护区管理体制是从纵向上分为国家级自然保护区和地方自然保护区的管理，在横向上是统一管理和分部门管理相结合的管理体制。可以说这种管理体制具有其自身优越性，它克服了实行单一管理体制的诸多弊端，一方面避免了单一分散管理中出现的各自为政、权力设置冲突、责任划分不明，另一方面克服了由一个部门管理造成的无法调动各部门积极性和人力财力的弊端。同时，按保护区的价值分为国家和地区两级，可以突出各个保护区不同的价值和地位，有利于对不同层次进行分别保护。但是随着我国保护地类型的增加与功能性质的定位交叉，这种管理体制的缺失之处也日益显露，带来诸多问题，制约了我国自然保护区事业的进一步发展。
2.1 管理部门的管理工作中存在的问题
在我国自然保护区的实际分级管理中，主管部门往往没有起到主管作用，比方说在我国的国家级保护区中，除卧龙、白水江及佛坪3个自然保护区是由国家林业局直接管理之外，其他自然保护区都是由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府的林业、环保、资源、农业等行政部门管理，或由市、县林业、环保、资源、农业行政主管部门管理，有些国家级自然保护区则由乡镇政府管理。负责自然保护区管理的7个国家部门都有各自的管理体制、经费来源，并且均积极发展隶属于本部门的国家级自然保护区，使得自然保护区的发展无法进行国家级的统一规划。重复建设、各自为政问题日趋严重，具体主管部门与综合管理部门之间缺少主动沟通协调，综合管理部门也难以在宏观决策、监督检查和政策指导方面有所作为。此外，有1/3的自然保护区基本处于批而不建、建而不管的状态，部分自然保护区未明确划界，导致土地纠纷增多，侵占或改变自然保护区土地现状的情况也日趋严重。目前，全国仍有38.8%的保护区尚未建立管理机构，1/3的保护区未能配备管理人员，已配管理人员的自然保护区也有很大宇不忍严重缺员，科技人员所占比例更低，严重制约了自然保护区的保护、科研和宣传教育工作的正常开展。
2.2 自然保护区性质界定不清
由于自然保护区分属各部门管理，国家缺少统一的保护区建设规划，未对具体保护区的功能与性质进行严格界定，加上没有统一规划与严格规范的程序和监督协调机制，造成许多保护区与其他类型的保护地功能相混淆。随着市场经济的发展，自然保护区的性质越来越不清楚，在国家自然保护中的定位也模糊不清，从而导致在自然保护区中建设森林公园和风景名胜区现象增多。在自然保护区功能区划分中，往往先满足森林公园和风景名胜区的功能要求，这种不合理的划分严重影响了自然保护区的发展及其保护生态功能的发挥。
2.3 自然保护区经费没有保障
长期以来，我国自然保护区建设和管理经费来源渠道一直没能得到很好的解决，绝大多数地区未将自然保护区经费列入财政预算，自然保护区管理及建设所需经费，主要依靠由自然保护区直接主管部门或地方人民政府安排，国家只对国家级自然保护区的建设给予有限的资金补助。资金缺乏致使大多数已建自然保护区必备的管护用房、通讯工具、巡护设施等无法解决，影响了正常的管护和执法工作。在云南迪庆州，保护区有90个在岗人员，人均管护面积达到3000多公顷，投入经费仅为0.44元/公顷。
2.4 自然保护区管理机构定位不合理
目前我国自然保护区管理机构的运行机制有四种：行政单位、事业单位、企业单位、事业单位企业运行。行政单位与事业单位性质的自然保护区基本上都建立了自我创收机制，实行差额事业单位或事业单位企业化管理与经营混为一体的运行机制。这种运行模式严重背离了自然保护区的性质与功能，导致实践中许多自然保护区的精力主要放在对保护区的开发利用、经营创收上，从而忽视了管理工作。用保护区资源创收还会加剧与周边居民的矛盾，诱发他们争夺资源使用权，甚至会对资源造成破坏，同时造成自然保护区事业失去群众与地方政府的支持。
3 我国自然保护区管理体制的完善对策
面对我国现有自然保护区管理体制的带来的问题，我们必须尽快加以解决，这就要求我们从各个角度对问题进行考虑，认真分析，以制定出积极有效的措施。
3.1 实行统一管理，明确管理职责
国务院应当设立专门机构来管理自然保护区，各省市也应当设立相应的自然保护区专门管理机构。明确各部门的自然保护区管理范围及权限，其方法主要是统一相关的法律、法规，进行立法上的相互协调。针对各部门之间在管理自然保护区上的冲突，由国务院设立的自然保护区专门管理机构监督协调。国家级自然保护区主管领导应由国家主管部门直接任命，并由国家主管部门给予经费预算和拨款。各个自然保护区管理机构作为国家或地方有关主管行政部门的派出机构，负责所在自然保护区的管理。
3.2 进行总体规划，科学分类
目前，我国自然保护区体系的基本框架已经基本形成，应根据生态系统与野生生物物种在全国或全球的科学、文化价值对其进行综合的保护区体系规划，重新评价定级。同时，还应当根据自然保护区目标多属性的特点，借鉴他国经验，结合我国自然与社会经济特点，建立完整的自然保护地分类体系，并明确各类保护地的性质与功能以及相应的管理与保护政策。自然保护区应突出其对生物多样性的保护，禁止“一个机构两块牌子”的管理方式，从而解决目前许多自然保护区多个互相矛盾的目标与功能交织在一起的混乱局面，同时还便于根据自然保护区的性质制定具有针对性的政策与明确的管理要求，促进我国自然保护区的健康发展与生物多样性的有效保护。
3.3 加强自然保护区管理人员队伍建设
对自然保护区管理人员，可以尝试实行公务员制度。根据自然保护区的特点定编定额，这样才能将自然保护区管理人员的职能从根本上转到保护上来，将自然保护区管理与资源开发经营完全分开，从而提高自然保护区的执法能力和保护能力。要不断改善自然保护区的工作条件，优化人员结构，吸引更多的专业人才到保护区工作，还要采用多种形式分级抓好自然保护区的人员培训，不断提高其素质。
3.4 解决好资金问题
在世界上大多数国家，自然保护区的资金都主要来源于国家的资金、单位、及个人捐助、保护区自身资金来源，其中国家的资金是最主要的渠道，并且各国近年来都在明显加大在这方面的投资。虽然我国对自然保护区的资金投入也有所增加，但主要还是靠地方财政，而地方又经常因为一些实际原因导致对保护区的资金投入不够。因而，笔者认为，国家应在现有出上，从实现可持续发展和生态平衡的角度出发加大国家投入力度，不仅对国家级保护区对地方确有困难的也应当给予适当扶持。同时还应当将自然保护区的建设纳入各级政府的国民经济发展计划当中，在预算中单列保护区建设费用，从而保证自然保护区的正常运行与发展。
3.5 加强法制建设
解决好自然保护区管理体制所面临的问题，就必须在认真贯彻落实《自然保护区管理条例》等有关法律法规的基础上，进一步健全由法律、行政法规、地方性法规规章构成的法律法规体系，完善我国自然保护区各项管理工作的法律依据，从而建立适合我国国情的自然保护区管理体制。
4 结束语
总之，自然保护区管理体制的建设对一国的环境保护事业至关重要，我们必须加大在这项事业上的建设力度，通过完善我国的自然保护区立法等多种手段来建立起适合我国国情的管理体制，不断提高管理水平，从而保证我国的自然保护区事业的健康顺利发展，合理地发挥自然保护区的各项功能，实现对生态环境和各类资源的有效保护和可持续利用。

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