三、生态安全问题的特点

　　上面讲了生态安全的五个方面。从中可以看出：生态安全与其他方面的安全问题既有密切联系和相似之处，又有一些不同之点。

　　首先，在以往人们的国家安全概念中，军事安全问题受到很大关注，战争的失败意味着财富的丧失或者国土的割让，这被认为是国家安全的巨大威胁。随着全球经济的一体化，国际间的联系越来越密切，别国对他国的禁运、封锁，或者资本、技术等的控制，都可能在使一国的经济受到抑制和损失，因此，经济安全在国家安全中具有了越来越重要的地位。然而，长期以来人们忽视了生态安全在整个国家安全中地位。如果生态安全不牢固，就意味着大片国土失去对国民经济的支撑能力，这与国土的割让一样会给国家造成无法衡量的损失。生态环境的破坏，会造成工农业生产能力和人民生活水平的下降，这与经济危机所带来的损失并无二致。从这个意义上说，生态安全与国防安全、经济安全同等重要，都是国家安全的重要基石。

不过，与其他安全问题相比，生态安全又有一些特点：

整体性。生态环境是相连相通的，任何一个局部环境的破坏，都有可能引发全局性的灾难，甚至危及整个国家和民族的生存条件。人类历史上曾经出现过多起这方面的例子。比如美索不达米亚平原上的巴比伦文明、地中海地区的米诺斯文明、巴勒斯坦“希望之乡”等文明的相继衰弱和淌亡，都主要是生态环境破坏导致的可悲后果。从历史上看，中国西部地区生态环境并没有像现在这样差。丝绸之路时期的唐代，许多地区还是森林密布,河流不息,出现了许多繁荣的城镇。只是随着不适当的垦殖，破坏了林草植被，加上气候的恶劣,才变成今天这种大面积不毛之地。又比如黄河流域，在先秦时期还是植被茂密，黄土高原森林覆盖率超过50%。先民逐水而居，创造了辉煌的古代文明。从秦统一中国之后,由于毁伐森林，无遏制地开垦，到唐代安史之乱后,昔日繁华的黄远河流域,竟到了“居无尺椽、人无烟灶、萧条凄惨、兽游鬼哭”的地步。从生态演变来看，许多环境问题都是由小范围、小局部的问题，逐渐蔓延扩大成大范围、大区域的问题。

    不可逆性。生态环境的支撑能力有其一定限度，一旦超过其自身修复的“阀值”，往往造成不可逆转的后果。比如野生动物、植物一旦灭绝就永远消失了，人力无法使其恢复。生态系统的多样性一旦遭到破坏，是很难使其恢复的。像西南地区出现的“石漠化”，流失的土壤人力无法使其恢复，这种环境问题也是不可逆转的。这一环境问题告诫人们：有些不可逆转的生态问题，并非都是要经过漫长的历史过程才出现。我国西南地区出现的“石漠化”，只是近几年形成的，说明生态退化正在加速发展。

　　长期性。许多生态环境问题一旦形成，要想解决它就要在时间和经济上付出很高代价。比如，为了防止我国沙漠的蔓延并使部分沙漠化土地得到恢复，要付出上万亿元的投入和几十年的努力才有可能。又如滇池污染的治理，历时十年，投入40多亿元，效果不大，人们为此议论纷纷。实际上这也是环境问题的特性所决定的。日本的霞浦湖与滇池面积相仿，他们污染治理历时27年，投入相当于1300亿元人民币，水体恢复到相当于中国的四类水体。以此看来，滇池污染治理达到三类水体的要求，还须付出更长的时间和更大的经济代价。

全球性。正如全球经济一体化之后，国与国之间的经济安全密切相关，生态安全也是跨国界的。一国的生态灾难有可能危及邻国的生态安全，如国际性河流，上游国家的污染物排放或渗漏，就有可能危及下游国家的用水安全。实际上，目前世界各国已经面临各种全球性环境问题，温室气体大量排放引起的气候变化、臭氧层破坏、生物多样性迅速减少、土地荒漠化、海洋污染、有毒化学品法治危害等。

四、我国生态安全的战略重点和措施

　　50年来我国在经济建设上取得了长足进展，国家实力有了较大的增强，人民的生活水平也有明显提高，从一个食不裹腹的状态，进入到了一个小康社会。

　　但是，当我们回头看看这50年的发展历程，却也发现了不少问题，最大的、带有根本性的一个问题，就是一直走着传统的、粗放式的发展道路，这种道路不是靠提高生产要素的效率来促进发展，而是靠资源、投资和劳动力的扩张促发展。从20世纪80年代以来，GDP以年均9.3%的速度在增长；但是，物质消耗占GDP的比重却在逐年增加：1990年与1980年相比，比重提高了5.2个百分点。其中，工业物质消耗占工业总产值比重提高了7.4个百分点。突出特点是：发展速度愈快的地区，物质消耗比重增长的也就愈高。在物质消耗比重高于60%的12个省市中，有9个在沿海。我国单位GDP的资源消耗远远高于世界平均值。如能源为世界平均水平的4.8倍，钢材为3.6倍，有色金属为2.5倍。这种资源的低效率利用，不仅难以支持，在国际市场上也失去竞争优势。因此，转变发展模式，走可持续发展之路，是唯一的、正确选择。

　　近年来，党和国家领导人已经多次从关系中华民族生存的高度，也即我们这里所谈的生态安全的高度，谈及生态环境问题。江总书记1999年6月17日就西部生态环境问题说：“西部地区自然环境不断恶化，特别是水资源短缺，水土流失，生态环境越来越恶劣，荒漠化年复一年地加剧，并不断向东推进……如果不从现在起，努力使生态环境有一个明显的改善，在西部地区实现可持续发展的战略就会落空，而且我们中华民族的生存和发展也将受到越来越严重的威胁。”朱总理2000年1月22日在西部地区开发会议上指出：“从长远看，如果生态环境继续恶化下去，还会对中华民族的生存条件构成严重威胁。”

　　按照当前的有关环境保护长远战略和规划的研究，我国的环境保护长远目标和生态安全的目标应当是经过30年的努力，改变生态环境恶化的局面；再经10—20年的时间建成比较稳定的自然生态系统，保证重要生态资源，像淡水、耕地、森林、草原等的安全和供应。为了实现这个目标，应当在经济社会发展方式、产业发展政策、生态环境建设和国民生活与消费上，采取一些“大战略”和“大转变”的战略行动和措施；同时，为了应对可能出现的生态环境灾害和社会事件，还应建立起必要的预警、预防和应急措施。

    1、转变发展方式，实现可持续发展

　　在过去的几十年中，我国经济增长主要是靠一种粗放式的外延扩张。这种经济增长对我国在较低的发展水平上实现经济快速发展起了一定的作用。但是这种以高投入、高消耗为特征的粗放型经济，不仅大量消耗资源，而且造成生态的破坏和环境的严重污染，危及整个国家的生态安全。我国已不可能继续沿用粗放外延扩张的发展模式了。

　　1994年中国率先制定和实施了《中国21世纪议程》，并把可持续发展作为国民经济发展的基本战略。从“九五“计划的实施情况看，实现可持续发展要远比当初设想的复杂和困难。近年来，通过不断深入地讨论，越来越多的人士认识到从传统发展方式向可持续发展的转变，是一种从物质生产方式到政治、法律及社会文化观念的整体转变。这是一种“大转变”，需要采取涉及经济、社会、政治和文化各个方面的“大战略”。

　　首先从物质生产方式上看，要向生态系统回归，按照自然生态规律，在经济、技术等各个方面不断进行创新，比较全面的改造现有的物质生产体系，建立起相应的、由不同生态经济体系，包括工业、农业、城市等各种类型构成的循环经济体系。其目标不是传统GDP的增长，而是基本需求满足基础上的生活质量的改善；从政治、法律和道德上看，把对生命的敬畏、对自然生态系统尊重的理念和原则纳入到政治、法律和道德体系中，把生命和自然生态系统作为与“人”一样应当公正、公平对待的“主体”，人类的需求不能超越地球生态系统的承载极限；从世界观和认识论上看，要从工业社会主导的个体主义和还原论转变为自然整体主义和有机论，确认人不应与自然相分离，而是自然的一部分；包括人在内的所有存在物的性质，是由它与其他存在物以及与自然整体的关系决定的。

　　显而易见，实现这样一个大转变是一个长期的、复杂的过程。所以，近年来，有不少环境学者把向可持续发展过渡称为农业革命和工业革命之后，人类历史上的第三次革命。如何认识这一点，还需要我们进一步研究和探索。

　　转变发展方式，实施可持续发展，不是靠简单制定一些规划和政策就能做到的。还必须建立起符合可持续发展要求的综合决策机制，提高政策和决策水平。其中重要措施是逐步建立起政策和规划的环境影响评价制度，即国际上通常所说的“战略环境评价（SEA）”。近年来，世界上一些发达国家在总结环境保护经验、教训的基础上，开展了以政策和规划为评价对象的“战略环境评价”的研究和推广。回顾人类从产业革命以来走过的道路，之所以产生出严重的生态环境问题，基本原因是实施的发展政策和发展规划不当所致。因此，要做到发展与环境的相协调，实现可持续发展，就要从产生环境问题的源头上采取防治措施，把问题堵截在行动之前。西方国家实施“战略环境评价”的实践证明，这是正确处理发展与环境关系的积极有效措施，他们国家生态环境的改善，这项制度起到了重要作用，是环境管理的新发展。令人欣慰的是，我国也正在计划实行这种“战略环境评价”制度。在全国人大第九届立法计划中，将《环境影响评价法》列了进去。我们希望这部源头控制法能够尽快出台，以建立起我国的环发综合决策的机制，保障可持续发展战略的实施。

    2、推行清洁生产和循环经济

在向可持续发展过渡的过程中，实施清洁生产建立循环经济体系，是一个基本步骤。

　　自上一世纪70年代末国际社会提出清洁生产的概念以来，经联合国环境署（UNEP）等国际组织的大力提倡和有关国家的共同努力，清洁生产的思想已广为共识，并逐步在工商产业界开始得到实施。从目前来看，清洁生产主要表现为各国际组织、政府机构和民间组织从保护环境的角度，对生产过程（后来也延伸到消费）提出的一系列规范要求，即从生产的源头，包括产品和工艺设计、原材料使用、生产过程、产品和产品使用寿命结束以后对人体和环境的影响各个环节都采取清洁措施，预防污染的产生或者把污染危害控制在最低限度。概括地说就是：低消耗、低污染、高产出。从20世纪90年代初清洁生产的理念被引入中国后，得到了广泛传播，政府有关部门不仅倡导，也进行了积极的培训、示范和推广。为了动员全社会的力量推行清洁生产、实现可持续发展，九届全国人大常委会把“清洁生产法”列入立法规划，并由环境与资源保护委员会组织起草。这或许是世界上第一部冠以“清洁生产”的法律，我们试图通过这部法律，要求政府为清洁生产技术的推广提供政策、技术和资金支持，扫除影响清洁生产技术推广中的各种障碍，提高企业实施清洁生产的积极性和责任感，并且通过绿色标志等制度的建立，扩大公众参与环保行动的机会。

　　从上世纪90年代以来，循环经济在发达国家已经成为一股潮流和趋势，有的国家并以立法的方式加以推进。如德国1996年就颁布实施了《循环经济与废物管理法》，该法规定对废物问题的优先顺序是避免产生－循环使用－最终处置。其要义是，首先要减少生产源头的污染物的产生量。因此，工业界在生产阶段和消费者在使用阶段就要尽量避免各种废物的排放；其次是对于源头不能消减又可利用的废弃物，也包括消费者使用的包装废物、旧货等要加以回收利用，使它们回到经济循环中去；只有那些不能利用的废弃物，才允许作最终的无害化处置。以固体废弃物为例，循环经济要求的分层次目标是：通过预防减少废弃物的产生；对于产生的废弃物要尽可能多次循环使用，尽可能使废弃物资源化；对于无法减少和再使用的废弃物可以焚烧或作其他方式处理。2000年成为日本建设循环型经济社会史上重要的一年。这一年，日本召开了一届“环保国会”，这届国会通过和修改了多项环保法规：《推进形成循环型社会基本法》、《特定家庭用机械再商品化法》、《促进资源有效利用法》、《食品循环境资源再生利用促进法》、《建筑工程资材再资源化法》、《容器包装循环法》、《绿色采购法》、《废弃物处理法》、《化学物质排出管理促进法》。上述法规对不同行业的废弃物处理和资源再生利用等作了具体规定，除《建筑工程资材再资源化法》外，都已在今年4月之前相继付诸实施。特别是第一项“基本法”最具重要意义，因为它从法制上确定了21世纪经济和社会的发展方向，提出了建立循环型经济社会的根本原则：“根据有关方面公开发挥作用的原则，促进物质的循环，减轻环境负荷，从而谋求实现经济的健全发展，构筑可持续发展的社会。”目前，循环经济的思想和战略在中国也开始得到倡导，我希望在不久的将来就会纳入国家的议事日程。

　　从循环经济的基本特征来看，它是人们模仿自然生态系统，按照自然生态系统物质循环和能量流动规律建构的经济系统，并使得经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环过程中。传统经济与循环经济的不同之处在于：传统经济是一种由“资源—产品—消费—污染排放”所构成的物质单向流动的线形经济。在这种经济中，人们以越来越高的强度把地球上的物质和能源开采出来，在生产加工和消费过程中又把污染和废物大量地排放到环境中去，对资源的利用常常是粗放的和一次性的，通过把资源持续不断地变成废物来实现经济的数量型增长，导致了许多自然资源的短缺与枯竭，并酿成了灾难性环境污染后果。与此不同，循环经济倡导的是一种建立在物质不断循环利用基础上的经济发展模式，它要求把经济活动按照自然生态系统的模式，组织成一个“资源—产品—消费—再生资源”的物质反复循环流动的过程，使得整个经济系统以及生产和消费的过程基本上不产生或者只产生很少的废弃物，“只有放错了地方的资源，而没有真正的废弃物”，其特征是自然资源的低投入、高利用和废弃物的低排放。所有的物质和能源要在这个不断进行的经济循环中得到合理和持久的利用，以把经济活动对自然环境的影响降低到尽可能小的程度。在这里，环境合理性和经济效率性得到了有效的结合。循环经济为工业化传统经济转向可持续发展经济，提供了战略性的理论范式，从而根本上消解长期以来环境与发展之间的尖锐冲突。

　　从清洁生产和循环经济两者关系来看，清洁生产具体表现为单个生产者和消费者的行为，这种微观层次的清洁生产和消费行为，通过发展为工业生态链和农业生态链，进一步实现区域和产业层次的废物和资源再利用；并通过政府、企业、消费者在市场上的有利于环境的互动行为，上升为循环经济形态。我们可以设想一下，如果广大生产者和消费者都采纳了清洁生产的行为方式，从国民经济总体来看，它就是表现为一种循环经济形态。所以，从这点而言，清洁生产是循环经济形态的微观基础，循环经济则是清洁生产的最终发展目标，各种产业的、区域的生态链和生态经济系统则构成清洁生产到循环经济系统的中间环节。衡量清洁生产是否达到目的，仅仅衡量某个企业或某个行业是不够的，应当看其是否在区域、国家层次形成生态经济系统，形成循环经济形态。

　　要有符合清洁生产和循环经济的设计原则和方法贯彻到各种工程、产品和服务的设计中，把经济效益、社会效益和环境效益统一起来，充分注意到使物质循环利用，做到物尽其用。如在产品设计中，尽量采用标准设计，使一些装备便捷地升级换代，而不必整机报废。在产品使用生命周期结束以后，也易于拆卸和综合利用；同时，在产品设计中，要尽量使之不产生或少产生对人体健康和环境的危害影响；不使用或尽可能少使用有毒有害的原料。“预则立，不预则废”。科学合理的设计，是推行循环经济的前提条件，是循环经济的首要环节。

　　依靠科技进步，积极采用无害或低害新工艺、新技术，大力降低原材料和能源的消耗，实现少投入、高产出、低污染，尽可能把对环境污染物的排放消除在生产过程之中。各国推行清洁生产的实践证明，这种要求是可以做到的。以德国为例，在GDP增长两倍多的情况下，主要污染物减少了近75％，收到了经济效益和环境效益“双赢”的结果。

　　实行资源和废物的综合利用和循环利用，使废弃物资源化、减量化和无害化，把有害环境的废弃物减少到最低限度，这是循环经济的一条重要原则和重要标志。废弃物的综合利用和循环利用有两种方式：一是原级资源化，即把废弃物生成与原来相同的产品。二是次级资源化，即把废弃物变成与原来不同的新产品。

　　按照工业生态系统思想建立工业生态园，是推行循环经济的一种好方式，世界上有许多成功的典型。这种方式模仿自然生态系统，使资源和能源在这个工业系统中循环使用，上家的废料成为下家的原料和动力，尽可能把各种资源都充分利用起来，做到资源共享，各得其利，共同发展。近年来我国城市地区纷纷出现的“工业开发区或高新技术开发区”中，已有工业生态园的一些形态：离开市中心区，实行集中式的供热、集中式污水处理和垃圾处置，园区中绿地占有很大比例和合理布局等等。但是，对于资源的循环利用则很少顾及。如果在这个基础上再前进一步，距这种工业生态园就不远了。

　　我国也应建立相关的政策和法律法规体系，规范和鼓励国民经济朝着循环经济的方向发展。循环经济是一种新型的、先进的经济形态，目前还存在许多技术、经济和社会等方面的障碍。因此，需要政府要制订必要的法律法规和经济政策，对不利于循环经济的行为加以限制，对有利于循环经济的行为加以鼓励和规范，特别要使用经济激励手段，推动循环经济的健康发展。

    3、大力推行生态恢复和建设

　　在实施可持续发展战略的过程中，另一个重要的方面是恢复和建设生态系统，把退化了的自然生态系统和农村生态系统，恢复并发展到良性循环状态。在新的世纪，最伟大、最壮丽的事业就是种树种草。只要草地恢复起来，树林生长起来，我们的国家就会兴旺，特别是西部地区就能脱除贫困，走向福裕之路。

　　扩大森林覆盖率、恢复草原绿色植被，是其中最持久、最根本的措施，这已经成为全社会的共识。为实现这些目标：一是保护和发展现有天然林资源，根据生态环境保护的需要，把西北、西南、东北、海南等地的天然林切实保护起来，严格禁止商业性采伐，采用封山育林措施，恢复天然林资源。二是继续加强“三北”防护林和长江、黄河、珠江等主要流域的重点防护林建设。同时，在我国南方及东部的一些地区地势较为平坦、不易引起水土流失的地方，大力兴建用材林、工业原料林、经济林等商品林基地。三是有计划、分步骤退耕还林还草，把退耕还林还草的政策落到实处，并采取切实措施改变过牧问题。

　　生态建设的效益受益面宽、受益时间长，对投入主体来讲，直接效益并不显著，但其社会效益却巨大而深远。这样的投入单靠社会力量是远远不够的，必须主要靠政府的力量，应将生态环境建设的支出列入整个国民经济和社会发展的大盘子。同时，调动社会各方面的力量投入生态建设。要积极鼓励农民、企业和其他社会组织和个人进行小流域治理、在水土流失区植树种草以及从事其他有利于改善生态环境的各种经济开发，要保护其投资收益。要鼓励农民、企业和其他杜会组织通过承包、拍卖、合作开发等多种形式，进行生态开发与建设，所涉及土地的使用权要长期不变，并允许继承、转让，以促进长期生态投资。生态建设项目，投资大见效慢，投资回收难，国家银行应设立专门的长期贷款，来支持社会各方面力量参与生态建设，有些项目国家财政要给予适当的补贴。国家农业综合开发也应当将生态脆弱区的生态建设和经济开发保护作为重点，坚决停止新的开荒。

　　在很多地方，植树造林种草等生态建设活动不仅有很好的社会效益，而且也会产生良好的经济效益，特别是通过各种产品的综合利用，通过与发展旅游等第三产业相结合，经济效益会更加明显。因此，一部分生态建设项目完全可以办成生态产业。某些地区完全可以以生态建设为重点，将生态产业作为支柱产业，带动整个地区的经济发展，实现经济发展的良性循环。

　　从长远考虑，还应当积极进行制度创新。如随着气候变化框架公约和相关议定书的实施，国际上有关温室气体排放交易和CDM机制的建立，林地和碳汇将成为一种很有市场价值的不动产。如果我们在这方面也积极进行制度创新，同国际社会合作，配套建立有效的碳汇交易制度，将使上述造林绿化等生态工程在碳汇上的重要潜在价值转变为实际的市场价值，将有效吸引国际、国内私人投资进入这些领域，开辟出生态工程建设的多元融资渠道。

　　从长远来看，生态建设也会带动对劳动力的巨大需求。根据国家林业局、水利部提供的资料，对造林绿化、治沙和治理水土流失3项生态工程的潜在劳动力需求作了简单估算。在造林绿化方面，全国生态环境规划要求到2050年森林覆盖率达26％。按郁闭度0.2计算，现有森林覆盖率16.52％，差距9.48％，在50年内需要造林13.65亿亩。按照我国目前造林结构和每亩投工数计算，约共需投工70亿个。按照每个劳动力每年200个工作日计算， 50年间每年需劳动力70万个。按郁闭度0.3计算，现有森林覆盖率14.1％，差距11.9％，在50年内需要造林17.136亿亩。按照我国目前造林结构和每亩投工数计算，约共需投工88亿个。按照每个劳动力每年200个工作日计算，50年间每年需劳动力88万个。在治沙方面，当前全国可治理沙地53万平方公里，约合8亿亩，按照治沙每亩投工12个计算，8亿亩全部治理完毕至少约需投工97亿个。按照每个劳动力每年200个工作日计算，50年间每年需劳动力97万个。在治理水土流失方面，我国有水土流失面积367万平方公里，目前适宜治理的195万平方公里。按照全国水土保持生态环境建设规划，规划治理年限50年。按照目前治理的投工数计算，约共需投工250～300亿个。按照每个劳动力每年200个工作日计算，50年间每年需劳动力250～300万。不考虑3项间的重复计算，合计每年需劳动力420～470万个。生态建设也是安置农村过剩劳动力的一大出路。

    另外，在推行可持续发展战略的过程中，还应加强环境道德建设，提倡基本需求满足基础上追求生活质量的社会观念和生活态度，如提倡使用和消费无害环境的产品，改变大量消耗物质和能源的交通和居住模式等。

    在采取上述战略与措施的同时，从加强生态安全管理的角度看，一是应当建立国家生态安全的预警系统，及时掌握国家生态安全的现状和变化趋势，为国家最高部门提供相关的决策依据。除了建立国家生态安全的宏观预警系统以外，对不同地区还要根据其生态环境不同状况，有重点地建立和完善专项的生态安全预警和防护体系。比如，气象预报体系、防汛体系、疫情预报与防治体系、动植物检疫体系、环境监测和预报体系等。二是要完善生态环境建设法律法规体系建设，进一步健全和完善各种单项资源与环境保护法，要修改补充和强化土地法、森林法、水法、海洋法、草原法、矿产法等法对生态环境保护的规定。三是主动参与国际上有关生态安全和冲突预防机制的讨论，努力维护国家利益。