一、         荒漠化在蔓延

　　我国是世界上土地沙化最严重的国家之一，虽然经过长期的努力，在防治沙化蔓延上取得了一定成效，但从总体看，土地沙化的形势依然十分严峻。1985年至1995年，我国土地沙化面积平均每年扩大2460平方公里，相当于每年损失一个中等县的土地面积。到90年代后期，土地沙化的速度进一步加快。50年代以来，由于沙漠化的加剧，我国已经有超过10万平方公里，即相当于一个江苏省的土地面积完全沙化，如果再不採取积极措施，扭转土地沙化加剧势头，在今后的50年里，还将有成倍的土地沙漠化。去年春季，我国北方地区遭受了13次沙尘暴危害，甚至长江下游的一些地方也受到不同程度的影响。在进入21世纪的第一天，我国北方地区即受到沙尘暴的袭击，接着又发生了两次大的沙尘暴，大自然再次向我们敲响了警钟。专家指出：频率加快、间隔变短、强度增长是今后沙尘发展的趋势。一次又一次的沙尘暴给受灾地区的农牧业、工业、运输业以及水电、交通、通信等基础设施造成了严重损失，人员伤亡事件也屡屡发生。1993年5月发生在西北地区的特大沙尘暴，席卷新疆、甘肃、宁夏、内蒙古四个省、自治区的72个县旗，伤亡400多人，牲畜死亡12万头（只），农作物受灾面积33.7万公顷，仅甘肃、新疆两个省、自治区的直接经济损失就达4亿多元。目前，全国有5万多个村庄和上百座城市经常受到风沙危害，许多地区耕地、草原、村舍被掩埋，成千上万的农牧民离乡背井，成为“生态难民”。土地沙化的蔓延和加剧，对我国经济和社会的可持续发展构成巨大威胁。

　　沙化土地的不断扩张，有气候变化、自然灾害等自然原因，但主要是由于不合理的人为活动引起的。

　　盲目开垦。50年代到70年代末，西北地区先后三次大规模毁草毁林开荒，破坏草地667万公顷，毁林18.7万公顷。其结果是开垦一块，沙化一块，农牧林三者皆伤。盲目开垦草原，不仅仅是过去年代的事，就在近期仍在不断发生。特别在农牧交错区，一些当地政府为了使农牧民致富，便把目光投向沙荒地的开垦，大规模地毁林毁草，特别是开垦沙丘之间的草地，破坏了植被，造成地下水位下降，使原来的滩地、固定沙丘变成流动沙丘。

　　过度放牧。据统计，沙化地区草场超载率高达50－120%，有些地区甚至高达300%。解放以来，我国牧区家畜由2900万头（只）增加到9000多万头（只），而草地（牧场）面积却减少了667万公顷。很清楚，草原面积在减少，质量在下降，而放牧家畜却在猛增，草原退化就成为不可避免的了。

　　滥采滥伐。沙化地区现有薪炭林24.7万公顷，每年能提供薪柴594万吨，仅占实际薪柴需求量4189万吨的14.2%，缺额巨大。而当地政府却没有採取其他补救措施。在这种情势下，不少地方就滥采滥伐，大量破坏沙生植被，加剧了沙化的进程。青海省柴达木盆地原有植被较好的固定沙地200多万公顷，到80年代中期，滥樵造成植被严重破坏，已有三分之一以上成为流动沙丘。

　　滥挖野生中药材等沙生植物。沙化地区甘草、麻黄、发菜等沙生植物，易采集、售价高，成为一些人发家致富的门路。据测算，每挖1公斤甘草要破坏8－10亩土地。甘肃省仅1994年一年因挖甘草破坏草场的面积就达90万亩以上。对这种严重破坏草地的现象，当地政府不管不问，放任自流。

　　水资源开发利用不合理。草原地区的突出矛盾是缺水。但是，农牧用水仍是大水漫灌，既造成水资源浪费，又使土地盐渍化；二是水源上游过量用水，拦蓄河水，修建水利工程，造成下游水量减少，河水断流，植被枯死，局部地区受益，而使下游大面积土地荒漠化。比如：由于上游截水和过量开采地下水，给地处甘肃的民勤绿洲造成了灾难性的后果：70%的天然植被衰退，近3万公顷的沙枣林、梭梭林枯死，原来的绿洲变成了沙尘暴的策源地。大家所关注的新疆塔里木河下游、内蒙古阿拉善地区的沙漠化，也主要是由于水资源的不合理开发利用造成的。草原地区的演变证明：有水就有绿洲，有绿洲，就有繁茂的牧场；缺水绿洲就衰退，无水，绿洲也就消失，接蹱而来的就是滚滚黄沙。　

　　除上述原因外，工矿、交通、油田等工程建设中破坏林草植被，以及施工区崩塌滑坡造成土地沙化也很突出。

　　为了限制人为破坏植被的行为，《森林法》、《草原法》、《水土保持法》等法律分别作过一些规定，收到一定成效，但都未能从根本上起到遏制沙漠化扩张的作用。究其原因，有执法不严的因素。但是，有关法律对防沙治沙问题缺乏针对性、系统性和强有力的规定，却是更重要的原因，现在交付审议的《防沙治沙法》草案，为了解决沙漠化急剧扩张这一特殊紧迫的问题，提出了比较有针性的和比较严格的防沙治沙措施，这是必要的。

二、草案的主要内容

关于本法的适用范围

　　草案第二条规定：“在中华人民共和国境内，从事土地沙化的预防、沙化土地的治理和开发利用活动，必须遵守本法。”“前款所称沙化土地，是指中华人民共和国境内已经沙化的土地和具有明显沙化趋势的土地。具体范围，由国务院批准的全国防沙治沙规划确定。”

　　根据目前的监测结果，我国已经沙化的土地为168.9万平方公里，主要分布在北方的13个省区。其中，难以治理或者不需要治理的戈壁（约67万平方公里）和原生性沙漠（约49万平方公里）约占三分之二，即116万平方公里；在当前的技术和社会条件下可以治理的约占三分之一，即52.9万平方公里，这部分沙化土地主要是由于不合理的人为活动造成的。此外，还有近90万平方公里土地具有明显沙化趋势。如果不採取有效措施，很快也会变成沙漠的。因此，《防沙治沙法》草案并不是要求对所有沙漠都治理，而是针对其中可以治理的和具有明显沙化趋势的土地提出的防治要求。

　　沙化土地随着气象因素和人为活动因素有可能不断发生变化，防沙治沙规划则可以根据实际情况的变化作出调整，以确定本法适用的空间范围。《森林法》、《草原法》也涉及到防沙治沙，草案这样规定可以明确防沙治沙的重点区域，做好与有关法律的衔接。