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土地荒漠化对生存环境构成严重威胁

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土地荒漠化对生存环境构成严重威胁

——在2001年2月26日全国人大常委会上关于《中华人民共和国防沙治沙法（草案）》的说明

http://www.eedu.org.cn 作者：曲格平文章来源：本站收集整理点击数：更新时间：2005-7-27

各级政府及其有关主管部门要对防沙治沙负责

　　草案专设“防沙治沙规划”一章，要求国务院和沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府对防沙治沙工作实行统一规划，并组织实施；还要求在沙区中从事有关活动的单位和个人必须遵循防沙治沙规划。草案这样规定，强化了防沙治沙规划在整个防沙治沙工作中的“龙头”作用和法律地位，对有效预防土地沙化，积极治理沙化土地，意义十分重大。

　　草案规定了各级人民政府的防沙治沙责任：“国家在沙化土地所在地区，建立政府行政领导生态保护政绩考核制度。沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府，应当定期向同级人民代表大会及其常务委员会报告防沙治沙工作情况。对本辖区生态质量恶化负有直接责任的政府行政领导不得继续担任原职或者晋升”。这样规定主要是考虑到，防沙治沙工作任务艰巨，涉及面广，需要动员和组织社会上大量的人力、物力和财力。显然，没有人民政府及其负责人的重视和强有力的领导，完成上述任务是不可能的。历史经验证明，对干部的考核如果仅仅注意经济效益指标而不注重生态保护，必然助长“杀鸡取卵”的短期行为，不利于经济和社会的可持续发展，不利于保护人民的根本利益。

　　草案第五条规定“国务院林业行政主管部门负责组织、指导全国防沙治沙工作”。“国务院农业、水利、土地、环境保护行政主管部门和气象主管机构，按照国务院的职责分工，负责有关的防沙治沙工作”。同时，对县级以上地方人民政府有关行政主管部门的防沙治沙职责也作了相应的规定。草案这样规定，主要是考虑到防沙治沙是综合性、系统性很强的工作，应当体现林业部门为主、各部门共同参与的原则。

防沙治沙实行预防为主的方针

　　草案专设“土地沙化的的预防”一章，针对造成土地沙化的主要原因，从土地沙化的监测和预警、植被的营造和管护、严格控制载畜量和耕地开垦、合理开发利用水资源、必要的封禁保护以及要求开发建设活动进行环境影响评价等角度，规定了预防土地沙化和沙漠扩张的主要措施，体现了预防为主的原则。

　　与沙漠化做斗争之所以坚持预防为主原则，是由防沙治沙活动的特殊性决定的。因为干旱地区的土地一旦发生沙化，再恢复植被或者恢复原有的生态状况是极为困难的。因此，坚持预防为主的原则，切实做好预防工作，是防沙治沙工作中一条花钱少、收效大的正确方针和途径。

关于沙化土地的治理

　　草案针对土地沙漠化愈演愈烈、我国人民的生存空间越来越小的现实状况，专设了“沙化土地的治理”一章，对不同情况的沙化土地的治理作了有针对性的规定，并对不同类型土地的治理活动规定了相应的管理措施。

　　针对一些地方逐渐兴起的营利性治沙活动，草案在保护其积极作用的同时，在第二十五、二十六、二十七、二十八、二十九条分别作出规定，要求治理者制定治理方案、办理登记和接受验收。这些规定，主要是针对目前营利性治沙项目普遍存在的“边治理、边开发利用、边破坏”、“以治理为名、行开发利用之实”、以及“只重局部经济利益，忽略整体生态效益”等问题作出的。治沙是一门系统科学，治沙效果的好坏，取决于治理规模、治理措施以及治理工作完成后土地的保护和利用方式。不科学的治理和开发利用活动，不仅无法收到预期的治理效果，还会导致更加严重的、难以挽回的损失。因此，通过制定治理方案、进行登记和验收，引导营利性治沙活动朝着科学、有效、有序地进行是非常必要的。同时，治理登记还便于政府对各项治沙活动给予优惠扶持。

关于防沙治沙的保障措施

　　草案专门设立了“保障措施”一章，规定“国务院应当在每年的中央财政预算中安排专项资金，用于国家确定的重要防沙治沙工程。地方人民政府应当在每年的本级财政预算中安排专项资金，用于本级人民政府确定的防沙治沙工程”。“国家设立防沙治沙基金，并广泛筹集社会资金，专门用于沙化土地范围内植被的保护和培育”。　

　　这些规定，主要是针对防沙治沙所面临的资金严重短缺问题作出的。防沙治沙是一项资金需求量极大、短期内难以取得成效、成果又可以为全社会所共享的公益性事业。而沙化土地所在地区多属于贫困地区，当地政府和群众的经济能力十分有限。因此，国家和一些受益地方应当对防沙治沙投资发挥主导作用。按照沙区防沙治沙工程投资的一般情况测算，治理一亩沙化土地，包括建立防护林带、植树种草和建立人工沙障等，需要4－6年，平均每亩需要投资300元。按照这个低标准，要将可以治理的52.9万平方公里的沙化土地基本治理好，需要投资2340亿元，这个数额尚不包括具有明显沙化趋势土地的预算费用。而“八五”期间，国家每年预算内基本建设投资仅仅3000万元用于防沙治沙工程，与治理需要相比，实在是杯水车薪。国家投资不足，扶持政策难以到位，严重影响了防沙治沙事业的发展，这种局面应当尽快改变。

　　据我们在起草过程中与有关方面磋商情况看，对“国家设立防沙治沙基金”存在很大分歧，不赞成设立这种基金，也就是不肯在防沙治沙上多花钱。我们认为，我国土地荒漠化如此严重，採取措施，包括国家拿出一笔钱是刻不容缓的；是无庸置疑的。否则，我们将犯下不可原谅的错误。因此，我们权衡再三，仍然把“设立防沙治沙基金”写进了草案。

　　“保障措施”中还规定了对沙化土地治理者和防沙治沙科研、技术推广工作给予经济扶持的内容。这是考虑到防沙治沙的经济效益比其他产业要缓慢得多，需要国家给予特殊扶持，才能调动各级政府、单位和个人投资防沙治沙事业的积极性，而促进防沙治沙科研和技术推广，能够大大提高我国防沙治沙的能力和技术水平，有助于创造社会效益和生态效益，理应得到国家的重点支持。

　　草案第三十六条规定“使用已经沙化的土地从事治沙活动的，经县级以上人民政府依法批准，可以享有不超过七十年的土地使用权。具体年限和管理办法，由国务院规定”。

　　草案作这样的规定，主要是考虑到治沙活动投资大、周期长、条件差、效益低，以土地使用权保障防沙治沙者的合法权益，明确给予治沙者长于一般农用地的使用权期限，照顾了他们的经济利益，可以在更大程度上调动人们同沙漠化做斗争的积极性。

　　我们起草这件法律的重点是：一是明确各级政府及其主管部门的责任；二是国家加大对防沙治沙的投资和扶持力度；三是千方百计调动广大人民群众特别是农牧民防沙治沙的积极性。从要求防沙治沙的效果看，草案中规定的一些措施未必都很有力，但根据目前我国的国情国力以及与有关部门协调的情况看，也只能做到这一步了。因此，法律草案提出措施的作用是有限的，把遏制沙漠化扩张的全部希望都寄托于这一部法律，也是不现实的。

　　对《中华人民共和国防沙治沙法（草案）》作以上说明，是否妥当，请审议。

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