大气法不利全球性环境问题解决弊端渐显

大气法不利全球性环境问题解决弊端渐显

　　现行的《大气法》实施8年多以来,对于减少大气污染物排放,保护人民群众生命和财产安全,促进经济和社会可持续发展,发挥了重要作用。但是,《大气法》的一些规定已经不适应当前和今后一段时期大气污染防治工作的要求,因此急需修订。本文在深入分析《大气法》实施以来大气污染防治工作取得成效的基础上,建议《大气法》修订工作应以科学发展观为指导,立足于我国的基本国情,学习借鉴国外先进经验,健全大气环境管理体制、原则、制度和机制。

　　现行《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气法》)是2000年4月29日经第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过,并于2000年9月1日起施行的。实施8年多来,这部法律对于减少大气污染物排放,减轻大气污染危害,保护人民群众生命和财产安全,促进经济和社会可持续发展,发挥了重要作用。

　　现行大气法存在哪些问题?

　　阅读提示

　　现行的《大气法》已经实施8年多,目前来看,存在8个方面问题,已经不适应当前和今后一段时期大气污染防治工作的要求,不利于实现大气污染防治工作领域的3个转变。例如,主要污染物总量控制的规定不论在范围和力度上均不能适应当前大气污染物总量控制的要求。

　　随着我国经济和社会的不断发展,人民群众对大气环境质量的要求进一步提高,现行《大气法》的一些规定已经不适应当前和今后一段时期大气污染防治工作的要求,不利于实现大气污染防治工作领域的3个转变。目前,我国《大气法》存在以下几个方面的问题。

　　(一)主要污染物总量控制的规定不论在范围和力度上均不能适应当前大气污染物总量控制的要求

　　自"两控区"划分以来,国家、有关省市和电力等重点行业制定了酸雨和二氧化硫污染综合防治规划。部分省市颁布了二氧化硫和氮氧化物排放地方标准,使二氧化硫防治工作取得了重大成就,"两控区"内城市空气质量得到了明显改善,酸雨恶化的趋势得到了缓解。但是,"两控区"的管理也带来了一些问题,一些污染严重、高耗能的企业在"两控区"内的发展得到了严格限制,但在"两控区"外的发展很快,使得"两控区"外的城市空气质量恶化,部分地区的酸雨污染加剧,同时也对"两控区"内空气的质量和降水酸度产生影响。因此,在全国范围内减轻空气污染和酸雨污染的科学方法是:不仅在"两控区"和空气质量未达标地区,还在其他地区开展主要大气污染物的总量控制。这需要修订现行《大气法》。

　　(二)大气污染物排放许可证的规定与有关法律不一致导致实施难度大

　　按照现行《大气法》的规定,大气排污许可证的规定仅在大气污染物总量控制区内执行,排污许可证是为大气污染总量控制管理服务的,仅包括大气污染物排放总量,不能涵盖环保部门对排污者的环保要求,无论从执行范围还是包含的内容上都有较大的局限性。在实际工作中,许多地方的排污许可证中包括了执行的排放标准、允许的排放总量控制指标等环保部门对排污者的各种要求。这些要求和经验需要新的《大气法》来巩固。

　　按照现行《大气法》的规定,大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序,按照公开、公平、公正的原则,核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量,核发主要大气污染物排放许可证。但事实上,2000年《大气法》实施以后,国务院至今还没有颁布有关排污许可证的规定。

　　同时,让地方人民政府核发主要大气污染物排放许可证也不具有可操作性。在各地的实践中,也是由各级地方环境保护行政主管部门核发排污许可证的。因此,需要修订《大气法》以确立统一的要求和程序。

　　此外,现行《大气法》中缺乏对无证排污的处罚规定,也没有设置对不按许可证排污的处罚条款,不利于排污许可证制度的实施,需要修订《大气法》,规定新的立法措施予以弥补。

　　(三)机动车污染控制的规定难以涵盖当前管理领域

　　在机动车数量激增的形势下,环保部门难以对其进行及时、有效的大气环境管理和排放控制。对新生产机动车开展的型式核准、生产一致性检查、在用车符合性检查,以及对在用车开展的环保定期检测、在用车环保召回等管理规定,在法律中都没有明确的规定,且缺乏有效的处罚机制;另外,对车用燃料及车用燃料添加剂的要求过于笼统,造成目前排放标准实施与车用燃料标准脱节的"车油不匹配"现象,影响了机动车排放控制的实际效果,这些都需要修订法律措施予以解决。

　　(四)城市群地区大气污染的防治缺乏有效的机制

　　目前,我国京津唐、长三角、珠三角等经济发达的城市群地区,经济高速发展,能源消耗急剧增加,已经出现了严重的区域性复合型大气污染问题,呈现出煤烟型污染和机动车污染相结合的特征。这些地区大气污染物在不同城市间的传输扩散和相互影响十分严重,需要区域协作共同解决,但现行《大气法》只提到城市空气污染的防治,未涉及城市群地区区域性大气污染问题。

　　(五)空气质量监测和源监控问题需要进一步强化

　　空气质量监测和大气污染源监控是环境空气质量管理的基础和关键,我国目前大气污染不断加重的主要原因之一就是许多地方还缺乏对主要大气污染源的监控。现行《大气法》中针对这方面内容仅做出"国务院环境保护行政主管部门建立大气污染监测制度,组织监测网络,制定统一的监测方法"的规定,没有针对源监控做出具体规定,有必要予以立法补充。

　　(六)现行的规定不足以有效应对大气污染事故或者突发大气污染事件

　　现行《大气法》仅就单位发生事故或其他突发性事件,造成或可能造成大气污染事故、危害人体健康时,应采取的应急措施做出了规定,同时规定了在大气受到严重污染,危害人体健康和安全的紧急情况下,当地人民政府应当采取的应急措施,但是没有对各级人民政府及其有关部门,有可能发生大气污染事故的单位针对大气污染事故和突发事件的应急准备、监测预警和事后恢复等工作做出应有规定。加上《中华人民共和国突发事件应对法》和国务院有关环境保护突发事件的应急预案都有大气污染事故或者突发大气污染事件的规定,但现行的《大气法》由于制定时间在前,缺乏与它们衔接的规定。这需要修订《大气法》,规定大气污染事故和突发事件的应急准备、监测预警、应急处置和事后恢复等事项。

　　(七)法律责任缺乏威慑力度,难以有效遏制大气污染违法行为

　　近年来,我国经济快速发展,企业产值基数已大大高于以往,而《大气法》现行规定的处罚规定数额过低,对环境违法起不到应有的震慑作用。同时,处罚数额过低会造成处罚数额低于环保设施运行成本的现象,导致一些企业宁可交罚款,也不愿运行环保设施的情况。

　　(八)不利于全球性环境问题的解决

　　当前,气候变化问题越来越引起人们的关注,我国作为一个负责任的发展中大国,制定了中国应对气候变化国家方案,但现行《大气法》只提及保护臭氧层问题,对减少温室气体排放和应对气候变化未做出明确规定,因此,有必要修订《大气法》,增加强化温室气体控制、应对气候变化的有关规定。