我国环境保护需完善法律规制破除地方保护

　　我国环境保护监督管理体制存在缺陷，对地方保护主义缺乏必要的规制，是地方保护主义形成和蔓延的重要原因，当前，迫切需要完善我国环境保护监督管理体制。

　　多头管理矛盾成为痼疾？

　　应明确环保部门与其他部门的职权划分

　　首先，以《环境保护法》第七条为基本原则，应确定环保部门与其他部门之间的职权，确立环保部门对环境资源保护行使统一的监督管理职权，其他部门依照法律规定行使某一类自然资源保护或某一类污染防治的监督管理职权。环保部门是负责环境保护的专门行政管理机构，应当负责污染防治与自然资源保护的全面统一协调工作。

　　其次，在职权划分的基础上，应确立环境保护部门明确、具体的责任以及监督程序，以督促各有关部门及时、合法地履行相应的职权，自觉排除、抵制地方保护主义的干扰，否则就应当承担相应的法律责任。

　　第三，应建立两者之间的信息交换和报告制度，特别是在处理涉及其他部门法定职责内的具体环保问题时，其他机构应当积极向环保部门报告情况或者传达必要的信息。同时，环保部门也应当将相关信息及时通报或传达给其他机构，联手处理环境问题和对抗地方保护主义。

　　环境立法外部性解决不了吗？

　　应明确中央与地方的环境立法权划分

　　目前，对中央与地方之间的环境立法权划分缺乏明确的规定，是产生地方环境立法外部性的重要原因。明确中央与地方的环境立法权，能够在立法层面上较好地解决地方环境立法的外部性。

　　我国在修订《环境保护法》之时，应当对中央与地方之间的环境立法权的划分做出明确、具体规定。

　　第一，从立法权划分的原则和方法上来说，应该以维护中央权威、又鼓励地方的大力发展，既立足于眼前，又为未来奠定良好基础为原则和出发点……应当运用原则划分、专有列举或者排除以及明确共有等相结合的方法。

　　第二，适当扩大立法权划分的范围，除环境质量标准和污染物排放标准之外，还可以考虑涉及项目审批权限、排污费征收、环境影响评价、环境监督管理等内容。

　　第三，地方环境立法存在外部性往往出于地方政府及其官员的意志，具有主观上的过错。明确对地方政府及其官员相应法律责任的追究是必要的，特别是出于地方保护主义的目的而使地方环境立法产生外部性的情形下，更要强化相应的责任，以免地方环境立法外部性出现反复性，增大执法成本。

　　听命地方政府还是履行环保职责？

　　应改革管理法律制度实行地方环保部门垂直管理

　　我国地方环境机构实行的双重领导制，环境机构既要以职能部门的身份对地方政府负责，又要受到其上级主管部门的领导。但是，环保部门的人事权和财政权主要取决于地方政府，国家环保部门对地方环保部门支配的权力十分有限。在地方保护主义影响环境污染防治之时，是听命于地方政府及其官员还是忠实履行环保职责，这对地方环保部门来说是一个两难的选择。

　　结合我国工商、税务、质量技术监督等管理机构改革的经验，将地方环保部门摆脱这种困境的最简便的、可行的方法就是改革我国现有的环保部门管理法律制度，实行地方环保部门的垂直管理。

　　地方环保部门实行垂直管理产生的直接效果就是：第一，将其人事权和财政权摆脱地方政府的控制，不再受制于人；第二，直接听命于国家环保部门，获得独立的环境执法权和话语权，起到制衡和监督地方政府的作用。只有这样，地方环保部门才能以环境执法权直接遏制地方保护主义对环境污染防治的影响。

　　污染问责该针对哪方？

　　应修订相关法律完善违法责任追究制度

　　鉴于地方保护主义严重影响环境污染防治的现实，我国应当尽快完善环境违法责任追究制度，对地方保护主义行为进行必要的监督和责任追究，具体而言，有以下几个方面：

　　第一，修订《环境保护法》，对环境违法责任做出明细的规定，包括追究责任的人员范围以及处罚的种类、程序等，并注意与《刑法》、《公务员法》等相关法律的协调。

　　第二，在明确各级地方政府的环境保护职责基础上，特别确立地方政府首长和相关部门领导作为环保第一责任人及其责任追究制度。

　　第三，对于违法审批和行政决定造成国家公共利益和人民个人利益重大损失的，依法追究直接责任人和主管领导的行政和刑事责任。

　　第四，确立的环境违法责任追究制度，还应当支持和鼓励公民、法人或者其他组织对于造成其损害的环境违法行为申请行政复议和提起行政诉讼，要求地方政府及其官员承担《国家赔偿法》所规定的法律责任。

　　第五，监管责任追究制度还需要考虑如何加强各级人大环资委的监督作用的内容，人大环资委通过对环境法律执行情况的实行定期或不定期检查，纠正包括地方保护主义行为在内的各种环境违法行为。

　　如何用经济杠杆破除地方保护？

　　应构建污染赔偿法律制度促使地方政府考虑污染成本

　　目前，直接从经济调节角度解决环境问题的理论方法较多，如资源产权交易制度、污染权交易制度、环境税收制度、生态补偿制度等，其中庇古税是一种传统的重要方式。庇古税强调通过或依靠政府行为来解决外部不经济性问题，但其在克服外部边际成本上却存在一定的局限性，而其他的相关理论和方法对地方保护主义似乎缺乏针对性。

　　就当前民事法律规定来看，环境污染致害纠纷一般是通过民事赔偿解决的，但这种救济方式也存在一定缺陷。而且，地方政府作为国家机关，其并不直接参与经营行为，不能以环境侵权的主体对待，我们无法引用民法上的环境侵权理论。

　　构建地方政府环境污染赔偿法律制度的主要内容可以概括为一个基本条件和两个代理关系以及一种程序机制。

　　基本条件就是组建地方政府环境污染赔偿基金。两个代理关系是指，一是地方政府环境污染赔偿基金管理机构与排放污染的单位和个人之间的代理关系；二是利益受损方所在地的地方政府环境污染赔偿基金管理机构与地区权利人之间的代理关系。一种程序机制即在赔偿基金管理机构内设置异议审查机构。

　　地方政府岂能只受益不埋单？

　　应完善国有自然资源产权法律制度，明确地方政府的代表人地位

　　明确地方政府的代表人地位，实现权利和义务的统一，对提高资源效用、减少环境污染具有重要的经济和社会意义。

　　尽管地方政府与中央政府在行政体制上属于隶属关系，但是由于地方政府与中央政府在经济利益上的相对独立性，并不代表地方政府与中央政府一样，当然地成为国家所有权的行使者，地方政府的国家利益代表人地位在法律上处于空白。但是，地方政府在现实中却已经成为自然资源国家所有权的实际受益人，而且由于没有相应的义务，缺乏法律制约和监督，以至自然资源被滥用，环境污染无人埋单。

　　应明确地方政府作为自然资源产权代表人地位以及代表权限的划分，使其作为自然资源产权人代表既享受使用权和收益权，又承担产权人代表所负有的实现国有资产增值保值的重任以及必须履行监督管理自然资源的职责。

　　这样，自然资源产权就能在中央和地方之间得到明确的划定和分配，各个产权主体各尽其责，也使得自然资源产权关系明确，责、权、利相统一，实现自然资源效益最大化，“公用地悲剧”问题也随之得到解决。同时，地方保护主义影响环境污染防治也就失去了经济动因，并且不得不受到环境质量监管职责的有力约束。

　　错误的政绩观怎么拧？

　　应构建以“和谐社会”为核心内容的人事考核法律机制

　　和谐社会的建设理念和目标，要求我们不得不重新审视现行的地方政府官员人事考核制度。

　　目前，许多人主张通过建立“绿色GDP”核算机制来矫正官员的政绩观。也有的学者从不同的侧面主张将生态因素融入干部考核评价体系等干部制度之中。

　　以“和谐社会”为核心内容的政府官员人事考核机制，在一定程度上融合了规制手段的某些内容。但是，考核机制对于现行政府官员人事考核机制所导致的地方保护主义来说，应当更具有针对性。这样，我们可以从地方政府官员的政治利益层面解决地方保护主义的成因问题。同时，建议将这种考核机制通过立法予以确定，保障其权威性和执行力及其连续性。

　　(作者：马云波 作者单位：湖南警察学院法律系)