《生态补偿条例》应充分体现补偿含义

 

　　青海省玉树藏族自治州风土人情以及三江源优美风光。　CFP 供图

　　目前，各方面对生态补偿予以高度关注，但是，各部门和各地方的观点不尽一致。
　　《生态补偿条例》已被列入国务院2010年立法计划，笔者认为，我们有必要对此条例的起草进行全方位的探讨。
　　名称选择:
　　建议更名为《生态环境补偿条例》
　　是《生态补偿条例》还是《生态环境补偿条例》？
　　立法的名称是叫《生态补偿条例》还是《生态环境补偿条例》现在存在争议。广义的《生态补偿条例》包括环境污染方面的补偿规定，而狭义的《生态补偿条例》则不包括环境污染损害补偿。
　　2005年国务院颁布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(以下简称《决定》)，其中的第二十三条规定:“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。”这一规定被广泛认为生态补偿应当包括环境污染的生态补偿和生态破坏所造成损失的生态补偿，这是广义的生态补偿。
　　目前，对立法名称有广义和狭义之分。根据各地方的试点可知，地方的生态补偿广义的一般为生态环境补偿，既包括生态补偿，也包括环境污染区域的损害补偿。狭义的生态补偿只是针对生态系统破坏的补偿。
　　鉴于中国目前既没有专门的广义的生态补偿立法也没有专门狭义的生态补偿立法，因此可以将此立法的名称改为《生态环境补偿条例》，将生态破坏的补偿和环境污染的补偿一并纳入进去予以考虑。若不能改名称，则可以考虑在适用办法的条款中规定生态补偿包括生态系统的破坏补偿和环境污染的损害补偿。
　　是《生态补偿条例》还是《生态赔偿条例》？
　　《生态补偿条例》是一个区域对另一个区域的补偿，不是一个具体企业对另一个企业和少数受害者的赔偿，而是区域之间一种财政方面的民事给付。它反映的是对区域发展权或者是区域发展机会成本的补偿，与传统的环境民事赔偿机制有很大区别。
　　生态补偿有两种情形:一是污染区域对受害区域的补偿，如《河南省沙颍河流域水环境生态补偿暂行办法》规定，在区域断面如果污染物超标，上游区域应当按一定的标准给下游区域进行补偿；二是上游改善生态使得下游获益，上游改善生态则牺牲了自己一些发展工业等相关产业的机会，而下游则因此获得了一定的发展机会，因此下游理应给予上游一定的补偿。此补偿和等价的赔偿相比往往具有象征性和非等价性的特点。基于上述分析，与生态赔偿相比，生态补偿的概念更为科学。
　　立法定位:
　　区域补偿是重点
　　《生态补偿条例》规定，生态补偿机制应当和现行环境法律、法规在有关生态破坏法律责任和环境污染法律责任方面既要相互联系又要相互区别。
　　相互联系是指《生态补偿条例》作为国务院出台的行政法规，应当在《水法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《草原法》、《矿产资源法》等国家法律的框架内展开，《生态补偿条例》应当涉及到这些法律不能解决的一些法律责任问题。
　　但是，一个区域对另外一个区域的污染、一个流域上游对下游的生态危害、一个流域上游水质的改善使下游受益等问题应如何进行补偿，先前的法律没有专门的规定，《生态补偿条例》应当将此作为立法的重点。
　　区域之间的环境损害虽然是由个体污染造成的，但是污染源具有分布广泛的特点，而且污染迁徙具有路途远、污染规律难以具体把握的特点，使下游区域追究上游区域具体企业的法律责任产生一定的难度。但是，这种污染往往是由上游政府及其有关部门监管不利造成的，因此，上游政府应当承担一定的民事责任，并且这种责任与污染防治法的具体赔偿责任有所不同，可以称之为区域补偿。
　　区域补偿的资金应来源于上游区域对企业征收的污染税费，既体现了单个企业的环境污染控制行政责任和民事责任，也体现了区域之间的民事责任和政治责任。上游的生态保护使下游受益(如植树造林)，具体来讲是指上游区域内众多的企业、个人和组织做出牺牲而带来的生态保护效果，从而使下游的整个区域享受了这种益处，对此下游区域可以根据环境税费的原理采取一定的措施，按照“谁受益谁补偿”的原则征收一定的税费对上游区域给予一定的补偿。上游区域得到补偿之后，把补偿资金按照一定的规则补偿给做出贡献的单位、个人和组织。只有这样生态补偿法规才能够体现与现有生态法、污染控制法、资源法既相互联系又相互区别的原则，才能真正体现其立法的必要性。
　　适用对象:
　　同时存在致害者和受害者，建设者和受益者
　　《生态补偿条例》适用主体应该是区域，而并非是区域内的个人和单位。个人和单位之间的纠纷已经通过现有的污染防治法律来进行解决。在适用对象方面，必须要界定致害的区域和受害的区域，而且要界定生态建设的区域和生态受益的区域。缺少任何一方面，都不能成为这一条例的适用主体。如陆地的河流对海洋的污染，如果不能找到受害的区域，则不能把相关的事情纳入到《生态补偿条例》之中。
　　区域性的特点是指要同时存在致害者和受害者，建设者和受益者。有致害者没有受害者不应纳入生态补偿领域，有建设者没有受益者也不应该纳入到生态补偿领域。基于此，《生态补偿条例》应该围绕草原、林地、流域3个重点展开，对于已经区域化的矿山生态环境改善和海洋生态改善也应予以考虑。
　　基本原则:
　　谁污染、谁破坏谁赔偿；谁受益谁补偿；谁主管谁负责
　　“谁污染、谁破坏谁赔偿”，“谁受益谁补偿”以及“谁主管谁负责”这3个原则的适用范围是广泛的，理应成为《生态补偿条例》的指导性原则。
　　另外，何为受益？何为受损？必须建立起一个相关的标准，并且此标准的建立对于上下游利益的保护应该公平。如上游严重污染了下游，上游做出了一定改善行动，但是水质并没有达到要求，此时要求下游给以补偿是不公平的。因此，应当结合国家的环境质量标准和污染物总量排放控制标准，制定一个受益标准或者受损标准，为生态补偿标准的建立奠定基础。
　　机制建设:
　　建立补偿标准和公众参与程序
　　补偿方式和补偿机制
　　补偿涉及到横向的补偿和纵向的补偿。所谓横向的补偿是指致害者和受害者、建设者和受益者明确的补偿。在这种情况下，可以采取由区域对区域的横向补偿。对于这种补偿，可以在上级政府协调的基础上，采取行政协商的补偿，也可以在双方自行协商的基础之上，采取市场补偿的方法。因此，《生态补偿条例》可以在市场补偿机制的建立方面做出一些尝试。
　　在建设者明确而受益者不明确或者受益者众多的情况下，如重庆市为了保护长江水源采取植树造林的措施，长江下游所有的行政区域都受益，若长江下游所有的区域与重庆市区协商解决补偿方式和补偿标准的问题是不现实的。在这种情况下，可以由中央政府按照一定的标准建立一定的程序予以适当的补偿，维护上游区域加强生态建设的积极性。从这点看，生态补偿立法应当建立起纵向的补偿标准和补偿程序。
　　另外，虽然生态补偿是区域间的补偿，但是这个区域涉及到此区域内个人的利益，区域协商不能损害区域内个人的利益。因此，生态补偿立法应当建立起生态补偿决策的公众参与程序，制定具体的参与程序，让老百姓真正参与生态补偿或者生态建设中来。
　　补偿标准
　　生态补偿的标准虽然不具有等价性，但是也不能太低。一些区域放松环境监管，造成区域环境污染或生态破坏的现象，其实质在于地方忽视环境保护，片面追求GDP的增长，因此生态补偿的标准不能太低，否则，对于遏制地方片面追求GDP的增长、转变经济增长方式没有任何效果。
　　此外，生态标准要有利于安排受害区域或者生态建设区域中老百姓的生产和生活。
　　同时，《生态补偿条例》起草时还应该协调好其与《自然遗产法》、《自然保护区条例》和《风景名胜区保护条例》的关系，要考虑目前正在进行的主体生态功能区的建设问题，把生态补偿的法律制度和法律机制与主体生态功能区的法律制度和法律机制结合起来。
　　(作者单位:中国社会科学院法学所)