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生态补偿机制的概念需界定

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生态补偿机制的概念需界定

http://www.eedu.org.cn 作者：任勇俞海… 文章来源：中国环境报点击数：更新时间：2006-9-18

　　要点导读:
　　对于生态补偿机制概念的界定应遵循5个原则:一是对需要解决的实际问题要有针对性；二是符合相关学科的理论原则；三是处理好与现有相关概念和政策的关系；四是尊重有关名词的历史沿革和文化习惯；五是尽可能与国际上的相关概念接轨。而恰当界定生态补偿机制概念，是一个首先应解决好的问题。
　　
　　近两年，中央对建立生态补偿机制问题高度重视，社会各界呼声强烈，地方积极开展实践探索。在这个阶段，从理论与实践的角度界定好生态补偿机制的概念是一个至关重要的问题，因为概念的内涵决定着政策制定和实践的内容和方向，外延决定着相关工作的边界。
　　基本定位或目的问题
　　生态补偿机制的概念应主要为解决区域性生态环境保护问题而提出，其根本目的是维护、改善或恢复区域生态系统的服务功能，而不是直接针对排污者等个体环境责任人的政策。
　　经过30多年的发展，我国建立了较完整的环境污染防治政策体系，对主要环境污染问题和明确责任主体的管理都有法律和政策可循。但在区域生态环境保护和自然生态保护方面，面临着政策结构性缺位的挑战，特别是相关的环境经济手段严重短缺，无法解决诸如国家重要生态功能区、流域和矿产资源开发等领域的生态环境保护问题。所以，生态补偿机制概念应该是主要为解决区域性生态环境保护问题而提出的，其根本目的是维护、改善或恢复区域生态系统的服务功能，而不是直接针对排污者等个体环境责任人的政策。
　　基本性质问题
　　生态补偿机制所调整的对象和政策制定的方向应是:矫正生态环境保护或破坏行为产生的环境利益和经济利益的分配关系，它是以经济激励为主要特征的环境经济政策和其他相关的制度安排。
　　基本性质是指生态补偿机制作为一种环境政策手段的属性及其调整的对象和方向。目前，我国在重要生态功能区、流域和矿产资源开发等区域生态环境保护工作中遇到挑战的根本原因是，保护或破坏行为背后的环境利益及其经济利益，在保护者与受益者之间和破坏者与受害者之间的分配关系发生了扭曲，出现了保护与发展的矛盾冲突，即保护就不能很好发展，发展就要破坏，或者破坏就能牟利的不正常现象。从环境经济学原理看，就是保护活动产生的正外部经济性——生态服务价值、或生态环境的破坏活动(如矿产资源开发)所产生的负外部经济性没有内化到行为主体的私人成本中去。
　　因此，生态补偿机制调整的对象和政策制定的方向就是，矫正生态环境保护或破坏行为产生的环境利益和经济利益的分配关系，它是以经济激励为主要特征的环境经济政策和其他相关的制度安排。这里的环境利益是保护活动产生的生态服务功能的提高，或破坏行为造成的生态服务功能的损失。经济利益是生态服务功能的市场价值或效益。纠正后的利益关系应该是，享受因劳动付出而带来的生态服务的主体要支付费用，生产生态服务的主体应得到经济回报；相反，造成生态服务功能损失的主体支付费用，生态服务功能的产权代理人或恢复生态服务功能的主体(如政府)应得到经济赔偿。
　　外延问题
　　外延问题左右着生态补偿机制的政策适用边界。外延的确定需要考虑两个方面的因素:一是概念的基本定位和性质，二是与现有相关政策的关系。
　　外延问题左右着生态补偿机制的政策适用边界。目前，在理论界和实践领域，对生态补偿机制理解过于宽泛和过于狭小的现象同时并存。外延过大的表现是将所有的生态建设和保护行为及其政策，或将与环境保护有关的收费等经济政策都归属为生态补偿机制概念下。对生态补偿机制做狭义理解的典型是仅指生态补偿收费。外延的确定需要考虑两个方面的因素:一是概念的基本定位和性质，二是与现有相关政策的关系。外延过小，解决不了现实遇到的具有同质性的问题，并局限了实现生态补偿目的的政策手段；外延过大，就会与现有相关环境政策产生重叠或矛盾，甚至会改变现有政策体系的结构，引起不必要的混乱。
　　根据我国现有环境政策体系的结构，生态补偿机制的主要作用对象是区域生态环境保护领域。该领域有三个相关的重要特征:一是区域性，如重要生态功能区、流域和矿产资源开发中的生态环境保护问题；二是涉及的责任(利益)主体数量大，而且有时不容易界定，如重要生态功能区和大江大河的受益者问题。虽然矿产资源开发主体容易界定，但开发造成的生态环境破坏往往是大范围，具有鲜明的区域特征；三是在多情况下以生态保护为主，包括相关污染防治行为。
　　做这样的外延界定，生态补偿相关政策就可以是对现有环境政策的完善和补充，避免了不必要的重叠和交叉。同时，可以将其作为是环境经济学“污染者付费”经典原则在区域生态环境保护领域的延伸和应用，即“受益者付费、破坏者付费”原则，与在环境污染防治领域已建立的污染收费等相关制度相并存。
　　依据和标准问题
　　补多少才能达到维护、改善或恢复生态服务功能的目标，才能有效矫正生态环境保护领域相关的环境及其经济利益分配关系，是生态补偿的依据和标准。目前可行的办法是:应用边际机会成本理论为生态补偿确定一个概念性的依据，具体补偿标准可以根据概念依据通过博弈来确定。
　　生态补偿的依据和标准是指，补多少才能达到维护、改善或恢复生态服务功能的目标，才能有效矫正生态环境保护领域相关的环境及其经济利益分配关系，是一个非常关键的问题。
　　理论上讲，生态服务功能的市场价值是确定补偿的真正依据和标准。但由于有关价值化方法不成熟，人们的支付意愿差别很大，所以，目前对不同生态系统服务功能价值的定量化研究结果基本上无法应用于相关政策制定和实践。
　　目前，可行的办法是应用边际机会成本理论为生态补偿确定一个概念性的依据，具体补偿标准可以根据概念依据通过博弈来确定。
　　从环境经济学看，如何内化保护或破坏生态环境行为的外部性是确定生态补偿依据和标准的基本原则。根据我国生态补偿机制要解决的问题，这种外部性有两种:重要生态功能区和流域上游保护活动中产生的生态服务功能改善和增值，即正外部性，也叫外部经济性；矿产资源开发带来的生态环境破坏及其对当地居民生存和发展造成的不利影响，即负外部性，又称外部不经济性。
　　通过边际机会成本分析可以得出:在重要生态功能区、流域等生态保护活动产生外部经济的情况下，生态补偿的依据包括两个部分:生态建设和保护的额外成本和发展机会成本的损失。所谓“额外”成本是指，被补偿主体为了完成国家环境保护相关法律对所有(地区)人规定的基本责任以外的要求而投入的生态建设和保护的成本，如国家对重要生态功能区提出的特殊要求、下游对上游水质水量提出的更高要求等。“额外”性概念很重要，不能因为提倡生态补偿，被补偿地区的所有付出或该地区的全部生态效益就都要被补偿，这在理论上是不合理的，在实践中补偿地区也不会接受。生态建设和保护的额外成本可以通过被补偿地区的相关规划及其实施情况来大致确定。所谓“发展机会成本”的损失，是指被补偿地区为了保护生态环境，限制了一些污染和破坏生态的产业发展等经济活动而带来的损失。发展机会成本的损失可以参照国家或地区的平均利润率、平均GDP增速、保护者的生活水平与受益者生活水平差距等指标，协商确定。
　　对于矿产资源开发等产生生态环境破坏的情况，其补偿的依据也包括两部分:一是恢复和治理那些开发者无法治理和恢复的，或者是历史上形成的大规模生态景观破坏及其生态功能的费用(如地下水污染、大面积塌陷等)；二是矿产资源开发对当地居民生活和发展造成的损失。
　　但必须注意到，矿产资源开发者在支付了上述两部分生态补偿(费)之后，开发者的开发活动仍然对开发区造成一定的生态破坏和环境污染。应由开发者自己治理和恢复，也可以运用押金制度，保证治理和恢复得以切实落实。
　　综上，我国的生态补偿机制的概念可以表述为:是一种为保护区域生态环境和维护、改善或恢复生态系统服务功能，调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系，内化相关活动产生的外部成本，具有经济激励作用的制度安排。
　　从本质上看，生态补偿机制概念界定与国际上的生态服务付费(Pay－mentforEcological　Services)和生物多样性补偿(BiodiversityOffset)的内涵有较大的相通性。生态服务付费强调对生态服务的经济补偿，生物多样性补偿强调对生物多样性和生态环境破坏后的恢复性补偿行为。我国的生态补偿机制概念基本上包含了这两者的内涵。
　　(作者单位:国家环保总局政研中心)

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