张其仔 郭朝先（作者单位：中国社会科学院工业经济研究所）

    本文认为，我国环境问题的突出表现之一就是跨区、跨界污染严重。这一问题的存在，增加了明确界定各地环境保护责任和环境执法的难度。对此，应引入生态补偿机制，它可以有效地平衡各方经济发展与环境保护的利益，是一项具有战略性意义的环境保护举措。

    加强环境执法，把环境保护指标纳入到各级政府的考核体系，是实观我国“十一五”环境保护目标的重要途径。但我国环境问题的突出表现之一就是跨区、跨界污染严重，这一问题的存在，增加了明确界定各地环境保护责任和环境执法的难度。要有效地克服这一难题，应引入生态补偿机制，它可以有效地平衡各方经济发展与环境保护的利益，是环境保护各项措施中一项具有战略性意义的举措。

    在不增加社会总体税负的前提下进行系统的生态税改革

    目前，我国与环境补偿有关的法律、法规不少，如《森林法》、《土地管理法》、《水法》、《水土保持法》、《矿产资源法》等，由其规定的资源开发和利用的税费，也多少与生态补偿费有关。但上述税费，都只是部分解决了经济补偿问题，而没有考虑对环境资源破坏的补偿。另一方面，在我国的各类税收中，虽有不少与环境保护相关，并在一定程度上起到了保护环境、调节消费者和生产者行为的作用，但由于其并非基于生态税原理而设计，缺乏系统性、整合性、针对性，协调配套不够，总体力度有限，尚不足以为生态补偿筹集到足够的资金，与节约发展和清洁发展的要求极不适应。因此，我国迫切需要整合各种与生态环境保护相关的税种，优化税收结构，为中央实施全局性的生态补偿制度提供稳定和可持续的资金来源。

    生态税改革要坚持不减少现有税收规模的原则。生态税改革的目的是要改变我国目前的税收结构，提高生态税在税收总量中的比重。为了保证开征生态税之后社会总的税负不增加，可在增加生态税的同时，适当降低其他税种的税率。

    我国生态环境保护责权利界定中增加“谁建设、谁受益”的原则

    对生态环境保护，我国采用“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁使用、谁付费”的原则，界定生态环境保护的责权利。这十八字方针，除了未能得到很好贯彻执行外，缺乏对生态环境建设行为的责权利界定的内容。在实践中，生态补偿的对象有三类：一是生态环境破坏的受害者；二是减少生态环境破坏行为的生产和消费者；三是生态环境的建设者。在这三类补偿对象中，第一类和第二类属于保护性补偿，目前我国这两类补偿普遍存在补偿不足和覆盖面有限的问题。而第三类补偿属于建设者补偿，我国则普遍重视不足。

    为了使生态环境建设的责权利的界定有明确的法律依据，建议在现有十八字方针的基础上，增加“谁建设、谁受益”的原则，并加强此方面的制度建设。例如，对从事生态环境建设、有利于生态环境状况改善的单位，实行税收减免；对专门从事生态环境建设，并提供无法通过市场途径实现其价值和收益的环境服务单位，可根据社会的平均利润水平进行补偿；对实行企业化管理的污水处理厂、垃圾处理厂(场)实行加速折旧。

    建立区域性环保协调委员会和多边的生态补偿基金

    由于我国的生产技术水平不高、创新能力较弱，产业和企业的竞争优势还主要依赖于低成本竞争，从而造成了环境保护和经济发展之间的矛盾。这一矛盾不仅表现在地区内部，而且表现在地区之间。因此，在生态环境保护上，如果只强调用行政手段，难免在地区之间引发摩擦与推诿的现象，出现环境不公平问题。为了解决好流域性的跨区污染问题，避免地区之间的摩擦和冲突，我国迫切需要建立流域性补偿基金，其资金来源可由受益地区按经济总量的一定比例支付。为了保证这一制度的执行，有必要建立利益相关地区和中央政府相关部门共同组成的区域性环境保护协调委员会，决定各方的出资比例和基金分配方案，共同管理基金。

    完善生态补偿定价机制

    制定科学的生态补偿标准通常有两种思路：一是根据生态环境系统所提供的生态环境服务价值确定；二是根据生态环境保护产生的机会成本确定。从目前看，根据机会成本来确定补偿标准可操作性较强，但缺点是这种方法没有考虑生态服务的价值、环境效益等因素，有可能导致补偿标准偏低。因此，依据前一种思路来确定补偿标准可能更合理。但我国目前还没有形成可操作的、生态环境服务价值估价方法。当前我国生态补偿研究的重点，应转向如何建立有效的生态补偿定价机制上来。一是对于产权比较容易界定、受益主体较为明确的生态和环境产品，有关部门应鼓励受益方和生产方运用双边协议加以解决。二是在确定补偿标准时，可以引入市场拍卖技术。这一点美国的经验值得借鉴。

    美国在20世纪30年代遭受特大洪灾和严重的沙尘暴后，开始实行保护性退耕。退耕的补偿资金全部由政府承担，但政府并不统一规定补偿标准，而是根据其所确立的实现森林多功能目标，建立了“环境效益指数”和“根据土壤特点调整的租金率”这两个评价基准，用于估算各地实际情况的租金率。在此基础上，美国政府借助竞标机制和遵循农户自愿的原则，来确定与各地自然和经济条件相适应的租金率(亦即补偿标准)。如果竞标者报出的租金率高于政府估算的租金率，他们可以不参加或不被政府纳入退耕计划。美国的保护性退耕计划以合同制方式分阶段实施，合同期一般为10年~15年。合同期满时，政府允许农户根据当年农作物的市场行情和政府所提供的补偿标准，确定是否继续参如下一阶段的退耕项目。

    鉴于美国的经验，我国可在部分领域开展引入市场竞争机制来制订补偿标准的试点，并在不断总结经验的基础上逐步加以推广。