摘 要：西部地区是我国重要的生态屏障区，在维护国家生态环境安全方面发挥着重要作用。尽管西部生态补偿已取得很大进展，但仍存在许多不足之处。文章在对生态补偿进行理论剖析的基础上指出生态补偿机制是走向现代化的必然要求，进而分析了当前生态补偿机制中存在的主要问题并提出相关政策建议。

    关键词：生态环境 生态补偿 西部人民 现代化

    西部地区作为我国重要的生态屏障区，承担了我国主要江河源头水源保护、水源涵养、防风固沙和生物多样性保护等重要功能，其生态环境的质量直接关系到中下游及全国广大区域，可以说，西部地区对维护国家生态环境安全发挥了决定性作用。但是，西部地区在为保护生态环境付出巨大代价的同时却没有获得合理的补偿。而且由于长期过度开发，西部生态处于快速退化状态，全国一半以上的生态脆弱县集中在西部地区。因此，建立生态补偿机制，让现代化成果惠及西部人民成为一个迫切需要解决的问题。

    一、生态补偿的经济学解释

    建立生态补偿机制，不但是中国实现现代化的必然要求，同时在理论上也有充分依据。从经济学的角度来看，公共产品理论，外部性理论和可持续发展理论都能为实行生态补偿提供有力的理论支持。

    (一) 公共产品理论

    公共产品的概念最早是由萨缪尔森1954年提出来的。他认为，所谓公共产品是指每一个社会公众消费某种产品不会导致别人对该产品消费的减少。后来，其他的经济学者为了把公共产品与公共资源、私人产品区别开来，又提出“非排它性”与“非竞争性”两个概念。严格说来，只有同时具备非竞争性和非排他性特征的产品才能称之为纯公共产品。但是.在现实生活中同时满足这两个条件的产品并不多。大多数产品只具有两种特征之一：具有有限的非竞争性和非排他性.称其为准公共产品。

    生态产品本质上是一种公共产品，部分人为了提供或保护这种生态产品付出了很大的代价，但其他人可以轻而易举地享受到生态产品带来的好处，成为“搭便车”者。 所谓“搭便车”，主要是指由于公共产品具非排它性——某人对公共产品的消费不能排斥其他人对该公共产品同样的消费，因而有人就会有获得利益而逃避付费的行为。生态产品的消费显然具有非排他性，产生众多的“搭便车”者在所难免。由于每个人都是理性行为人，最终的结果是没有人愿意提供公共产品，公共产品的总供给不足，生态环境全面恶化。解决这一问题的办法是靠政府出面来提供公共产品。

    生态公共产品的使用还容易产生“公地悲剧”。以草原为例，在草原承载力达到极限的时候，每增加一头牛或羊，都会给草原带来损害。但每个牧人都清楚，如果自己增加一头牛或羊，带来的收益全部归自己，而由此造成的损失则由全体牧人来承担。于是，牧人们继续扩大自己的畜群，最终的结果是草原毁灭。从这个角度来看，在生态领域，如果某种资源的使用没有约束，过度滥用，就会破坏生态平衡，最终的结果是全体成员的利益受损。

    (二)外部性理论

    外部性就是参加交易者的行为给与交易无关的第三人带来的成本或收益。其中，对接受者有利的外部影响称为外部经济，对接受者不利的外部影响称为外部不经济。外部性的根本特征是非市场性，即外部影响没有通过市场价格机制反映出来，当企业和个人因外部经济而得益时无需付费，而当他们因为外部不经济而受到损失时无法得到相应补偿。这种非市场性必须依靠外部力量，由政府出面加以解决。

    生态活动具有很强的外部性。如以黄河上游地区的退耕还林，退耕还草为例说明。从私人角度看，上游居民耕种农作物，进行放牧是他们生存的基础，他们可以用种植的食物满足温饱，用放牧的牛羊换取必要的生活用品以满足日常生活所需。但是，从社会的角度来看，森林草地资源不仅自身具有商品功能，同时还具有涵养水源、净化空气，美化环境，防止水土流失等社会生态功能。其社会价值和生态价值远远高于当地居民的经济价值。可是，如果当地居民对生态进行保护，他们却无法从市场上自动获得经济效益和补偿。而生态保护受益区在经济发展中却很少考虑其应承担的社会成本，他们会把开发造成的生态破坏的外部不经济性转嫁给社会，最终由政府来“埋单”。

    矫正外部不经济的方法通常有两种：一是科斯手段，即通过明晰产权、依靠市场力量来解决外部性问题。在科斯看来，外部性问题的实质在于双方产权界定不清，在产权明晰和交易成本为零的情况下，外部性完全可以通过市场来解决。

    (三)可持续发展理论

    可持续发展是人类21世纪发展的理性选择，标志着人类发展观的一次新的飞跃。可持续发展有两个基本点：一是必须满足当代人的需求，否则他们就无法生存；二是今天的发展不能损害后代人满足需求的能力。

    可持续发展涉及可持续经济、可持续生态和可持续社会三方面的协调统一，要求人类在发展中讲究经济效率、关注生态和谐和追求社会公平，最终达到人的全面发展。在经济可持续发展方面，可持续发展鼓励经济增长而不是以环境保护为名取消经济增长，因为经济发展是国家实力和社会财富的基础。在生态可持续发展方面，可持续发展要求经济建设和社会发展要与自然承载能力相协调。发展的同时必须保护和改善地球生态环境，保证以可持续的方式使用自然资源和环境成本，使人类的发展控制在地球承载能力之内。因此，可持续发展强调了发展是有限制的，没有限制就没有发展的持续。生态可持续发展同样强调环境保护，但不同于以往将环境保护与社会发展对立的做法，可持续发展要求通过转变发展模式，从人类发展的源头、从根本上解决环境问题。在社会可持续发展方面，可持续发展强调社会公平是环境保护得以实现的机制和目标。

    可持续发展是一种新的人类生存方式，这种生存方式不但要求体现在以资源利用和环境保护为主的环境生活领域，更要求体现到作为发展源头的经济生活和社会生活中去。随着环境污染的日益加剧，生态环境成为威胁人类生存和制约经济发展的直接因素，人类已意识到生态环境对人类命运的重要性。因此，人应该尊重自然，保护环境，促进人与自然的和谐发展。

    二、建立生态补偿机制是中国走向现代化的必然要求

    自实行改革开放政策以来，中国采取了一系列保护环境的政策，使得部分地区的生态环境有了有效保护和改善。但是，从总体来看，中国的生态环境保护依然形势很严峻，相当一部分地区生态环境破坏的范围仍在加大，程度仍在加剧，危害仍在加重。一个形象的说法是，当前的中国是“有水皆干，有河皆污，土地退化，沙漠碰头”。从某种程度上来说，没有生态的现代化，就没有中国全面的现代化；而没有建立生态补偿机制，生态现代化就无从谈起。生态补偿机制是中国实现全面现代化的必然要求。

    (一)建立生态补偿机制是人与自然和谐相处的内在需要

    生产发展、生活富裕、生态良好是全面建设小康社会的奋斗目标之一，三者内涵不同而又联系密切。生产发展是实现生活富裕的条件，离开发展，富裕无从谈起；生活富裕是发展的目的，脱离这个目的，发展就失去了意义；而保持良好的生态环境，则是实现生产发展和生活富裕所必须坚持的前提和不可缺少的保证。目前我国生态环境问题严重，环境承载能力弱，生态环境遭受破坏的例子屡屡见于报端。统计资料显示，近十年来，由于环境破坏带来的GDP损失平均在2000亿元左右。这不仅给“生产发展”带来极大的负面影响，而且给“生活富裕”带来巨大的损失。 建立生态补偿机制，让那些生态环境的受益者支付一定的费用，有利于唤醒全体国人保护环境的意识，有利于形成节约资源、减少污染的生产模式，实现人与自然的和谐相处，既体现当代人的切身利益，又维护好子孙后代的长远利益，从而推动整个社会走上“生产发展、生活富裕、生态良好”的文明发展道路。

    (二)建立生态补偿机制是构建社会普遍服务体系的重要一环

    社会普遍服务体系的构建，会使国土范围内的任何人在任何地方、任何时候，都能享有不受歧视的、平等的人文基本权利，都能以承担得起的价格享受基本的公共产品服务，而且服务质量和资费一视同仁。社会普遍服务体系至少应包括三个系统的内容：人文的社会普遍服务体系、产业的社会普遍服务体系和信息知识的社会普遍服务体系。人文的社会普遍服务体系是构建社会普遍服务体系的落脚点，主要包括人的基本生存权、发展权与自由流动权，涉及医疗、食物、住房、教育四个领域,是解决民生问题的关键。构建人文的社会普遍服务体系，有助于保证市场主体的地位平等，机会均等。产业的社会普遍服务体系包括网络产业的社会普遍服务体系、产业网络化的社会普遍服务体系(即是保障产业技术升级的科技支撑平台)和企业的社会责任体系。构建产业的社会普遍服务体系，将有助于解决中国富裕以后“强”的问题，让全体人民共享人类技术和产业进步的成果。信息知识的社会普遍服务体系包括信息的社会普遍服务体系和知识的社会普遍服务体系。构建信息知识社会普遍服务体系，将有助于降低社会交易成本，形成社会资本的积累机制。社会普遍服务是保障中国现代化的基石，也是今后政府提供公共产品的核心内容。建立生态补偿机制，可以在生态保护和普遍服务之间架起一座桥梁，让原本生活落后，因保护环境而付出巨大代价的西部人民享受到中国现代化带来的红利。

    (三)建立生态补偿机制有利于实现生态保护的良性循环

    国家实行西部大开发战略以后，西部地区面临着前所未有的发展机遇。但西部腾飞的“翅膀”一直被粘住，无法展翅翱翔，这其中的原因是多方面的，但保护环境，限制开发无疑是其中一个重要原因。因此，建立生态补偿机制，让西部人民充分享受到资源补偿带来的好处是生态环境保护重要的切入点。环境保护是我国的基本国策，生态环境保护是一项需要投入大量资金的事业。而且，投入的资金在短时间内很难有直接的经济回报，有时甚至根本没有经济回报。我们的调研发现，西部绝大多数民间治沙大户都无法从生态保护上产生较好的经济效益。以种苗补贴为例，国家规定，每成活一亩林地，补贴50元人民币，但由于自然条件恶劣，往往需要补种多次才能有一亩的成活率，实际上成活一亩林地需要350－400元。通过建立生态补偿机制，可以弥补国家在生态环境方面投入的不足，为生态环境保护提供稳定的资金来源，并通过建立科学的资金投入、管理、反馈机制，用尽量少的资金达到最佳的治理效果，促进生态环境保护的良性循环。

    (四)建立生态补偿机制是世界发展的大势所趋

    生态保护是个全世界都普遍关注的重大课题。发达国家给予了高度的关注，一方面充分发挥政府的作用，另一方面也有效利用市场手段，建立生态补偿机制，实现了两者的有机结合。美国政府采取保护性退耕政策手段来加强生态环境保护建设， 由政府提供生态补偿资金，对原先种地的农民为开展生态保护放弃耕作而由此所承担的机会成本进行补偿，从而提高农民退耕还林的积极性，进而提高全国森林覆盖率和生态质量。德国通过对自然资源开发、水资源利用以及有毒废物的排放和焚烧等进行收费，筹集资金来解决生态保护问题。其最突出的特点是补偿资金由富裕地区直接向贫困地区转移支付，资金主要用于改变地区间既得生态利益格局。日本则通过法律规定，国家对于被划为保安林的所有者加以适当补偿， 同时要求保安林受益团体和个人承担一部分补偿费用。由此可以看出，建立生态补偿机制，调节生态保护者与受益者之间的关系，是世界各国保护生态环境的大趋势。中国也应注意学习借鉴现代国家在生态补偿方面的一些成功经验，运用经济手段来实现保护生态环境与经济社会发展的协调一致。

    三、生态补偿机制不合理是西部地区人民无法享受现代化成果的重要梗阻

    近年来，中央政府逐步意识到了生态保护带来的巨大的社会价值，对西部地区生态保护的补偿力度也在不断加大。有关资料统计，从2000年至2005年，中央累计投入西部地区退耕还林、退牧还草、天然林保护、防护林建设和京津风沙源治理五大生态建设工程的投资1220多亿元，水土流失综合防治、三峡库区、滇池流域水污染防治、塔里木河综合治理、中心城市污染治理等工程450多亿元。2006年, “十一五”规划纲要中正式提出了生态补偿的概念。尽管中央层面对于西部生态补偿的力度在不断加大，仅在2007年，国家在中央财政的层面上建立的生态补偿基金就高达38个亿之多。但客观地讲，一套系统、科学合理的生态补偿机制并没有建立，这也成为西部地区人民无法享受现代化成果的重要梗阻。目前，生态补偿机制的不合理突出表现在以下几个方面：

    (一) 以“部门主导”的政策设计，导致责任主体不明确。生态补偿是区域性补偿，但现有生态补偿政策普遍带有较强烈的部门色彩，目前中国生态环境管理分别涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门，多头管理现象严重，导致部门利益化和利益部门化，区域补偿很大程度上成为了部门补偿，这导致了补偿不到位，从而造成生态保护与受益脱节的“三多三少”现象：一是部门补偿多，农牧民得到的补偿少；二是物资、资金补偿多，产业扶持、生产方式转换补偿少，没有建立长效机制，变输血功能为造血功能;三是直接向生态建设补偿多(如栽树)，相应的经济发展、扶贫结构太少。

    (二)以“项目工程”的补偿方式，导致政策缺乏长期性和稳定性。

    我国最有影响的生态补偿政策就是“退还工程”，但是"退耕还林"、"退牧还草"的补助都有5-8年的期限,期限内老百姓全靠补助生存，如内蒙古2006年完成退耕还林面积约3560万亩，农牧民每亩退耕地年补贴160元，增收幅度60元左右。退耕还林补贴已成为这个国家级贫困县农牧民收入的主要来源之一。 2007年，首批退耕还林项目补贴政策到期,而目前生态林、经济林大多没进入收益期。期满后怎么办？国家转移支付只是对公务员的，并没有将老百姓考虑进去，地方财力有限，也拿不出一笔钱解决老百姓生存问题。当政策实施期结束后，如果没有很好的补偿机制，农牧民为了生存，不可避免地会又展开新一轮的生态破坏。2006年环保总局到西部搞调研，地方坚决反对取消此政策，地方政府表示，如果停止此政策，他们不能保证老百姓不乱砍乱挖。

    (三)“一刀切”的政策设计，导致政策实施脱离实际。

    如在退耕还林补偿中，全国仅分南方和北方两个补偿标准，这样的补偿方式在一些地区导致了“过补偿”现象，而在另一些地区却是“低补偿”，有的甚至出现“踩空”现象。如在生态公益林补偿金政策的执行中，一些具有重要生态服务功能的林地，并没有得到国家有关部门的认定，因此得不到相应的补偿。以甘肃天祝县为例，生态公益林补偿从2000年开始实施，目前有41.6 万亩生态公益林得到补偿，但仍有12万亩得不到补偿。主要原因是这部分林地属灌木林，不属于国家认可的生态公益林，但从祁连山水源涵养的实际功能出发，灌木林也是生态公益林重要的组成部分。西部地区由于各地自然条件和人文资源不同，补偿对象的认定需要因地制宜，应充分考虑地区之间的差异。由于补偿标准偏低,达不到补偿的目的。相关研究表明生态公益林有形产品经济价值和生态效益价值之比为 1:9.3，而目前生态公益林补贴标准是每亩5元/亩，远低于林地所产生的经济效益，有关专家估测经济林每年平均产出为36元/亩，在西部许多地方，山林是山民全部的生活来源，一年几十元的补助受益显然难以满足他们的生活需要。

    (四)只有纵向转移支付，而无利益相关者的横向转移支付。

    我国的生态补偿融资渠道主要有财政转移支付和专项基金两种方式。其中财政转移支付是最为主要的生态补偿资金来源。从目前我国生态补偿的财政转移支付方式看，纵向转移支付占绝对主导地位，即中央对地方的转移支付，而区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微。这种完全由中央政府买单的方式显然与“受益者付费”的原则不协调。

    (五)由于产权界定不清，存在环境贡献者与环境受益者的利益“非对称性”。现有的生态补偿机制有一个难以突破的技术难题,即如何界定生态环境产权，以明确生态效益的提供者和受益者？界定生态服务的提供者和受益者是确立生态补偿机制的重要前提。尽管目前中央确立了“谁受益谁补偿、谁破坏谁恢复、谁污染谁治理”的补偿原则，但涉及到具体补偿行为时，难以确定生态效益的提供者、受益者,特别是在国家层面上实施东西部大尺度区域之间的生态补偿时，这个问题更加突出。像黄河、长江这样的河流流经好几个省，处于流域中间的省，是一些省的上游，同时也是另外省的下游，这样的情况怎样算？云南有的河流效益到国外去了，三江流到缅甸、越南，又如何补偿？云南与周边省一直有争议，人人都说是生态效益的提供者。

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