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经济功能区在实施可持续发展战略中的地位和作用

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经济功能区在实施可持续发展战略中的地位和作用

http://www.eedu.org.cn 作者：朱一言文章来源：特区探索200201 点击数：更新时间：2006-11-6

素有海滨花园式城市著称的珠海市，1999年以来根据城市发展目标和资源状况，实施了“经济功能区带动战略”，设立了国家高新技术产业开发区、临港工业区、万山海洋开发试验区、横琴岛经济技术开发区和珠海保税区等五个产业功能区。政府通过政策引导，使生产要素向这几个功能区集中，各个功能区通过发挥各自的产业优势，既推动了经济快速增长，也使城市的环境得到了充分的保护和利用，提升了城市的整体功能，实现了可持续发展的目标，引起了世人瞩目。江泽民总书记曾经指出，要“坚持可持续发展战略，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系，改善生态环境和美化生活环境，改善公共设施和杜会福利设施。努力开创生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。”因此，按照江总书记开创文明健康发展道路的要求，联系当前经济工作的实际，就要更加重视经济功能区的规划和建设，充分发挥经济功能区在实施可持续发展战略中的地位和作用。
　　一、珠海经济功能区运作的基本情况
　　根据珠海市政府有关文件规定，经济功能区管委会作为市政府的派出机构，集中行使市一级经济管理权限，其主要职能是负责区内开发建设和招商引资，不从事生产经营活动，不搞财政独立核算，没有自己的经济利益，园区内的社会管理事务买行属地管理，并建立“一个窗口对外，一站式管理，一条龙服务”的管理体制。市政府13个职能部门以委托授权的形式将部分权限下放到经济功能区。这种职能定位和体制设计达到了“小政府，大服务”的要求，这在全国也是比较领先的。经济功能区运作体制上表现在以下几个方面的特点：
　　1.各经济功能区机构较精简，人员较精干，保持了较高的活力和动力。
　　经济功能区承担了市一级经济管理权限，履行了13个部门的授权，运转效率比较高。比如，珠海高新区各个科技园设立了经济发展局、建设管理局和办公室三个部门，行政编制15个，目前实际在编人员都在13人左右，高新区管委会作为各个园区的协调机构设立了规划建设处、产业拓展处、科技服务处、综合协调处等5个职能处室，目前也只有14人。临港工业区目前设立了建规划国土局、经济发展局、劳动人事局、财政局、党政办公室等5个部门，实际在编人员44人。保税区设立了规划建设局、经济发展局、财政局、治安管理局、办公室等5个部门，实际在编人员38人。
　　2.经济功能区管委会主要职责是土地开发和招商引资，职能比较明确、单一，便于集中精力抓开发建设和项目服务。
　　各个功能区认真覆行市赋予的各项职责，以引进项目，发展经济为重心，全方位开展招商引资，积极发展实业经济。经济功能区现行的管理体制，符合珠海当前实际。
　　3.经济功能区经济实现了快速增长，取得的成绩比较明显。
　　目前，珠海高新区经济项目总数已达到357个，投产和在建项目已达到295个，占项目总数的82%，2001年实现工业总产值105亿元，同比增长30%；珠海保税区项目已达到62个，2001年实现工业物流总产值10亿元，同比增长133%；临港工业区2001年新引进项目22个，实现工业总产值53亿元，同比增长25%，完成税收4.61亿元，同比增长153%。以上经济指标大大高于全市平均水平，经济功能区成为拉动经济增长的重要支撑力量。
　　二、经济功能区是社会生产力的发展推动专业化分工的必然结果
　　经济功能区的快速发展需要从理性的角度进行分析和认识。经济功能区是指根据经济发展现状和地区经济布局的需要而设立的，重点培育优势产业的经济活动区。它是对传统的粗放式的经济增长方式的一种否定。它强调，经济的快速增长来源于专业分工，地区经济要通过培育优势新兴产业，引进、消化、吸收高新技术产业，优化和提升经济结构，实现经济的跨越式发展。因此，它是加快地方经济发展的重要载体。
　　经济功能区具有明显的后发优势。一是功能优势。功能比较单一，只承担地区或城市经济发展的角色，区内的其他事务交由所在地政府来完成；二是体制优势。管理架构一般按照“精简、效能、统一”的原则建立，体现了“小政府、大社会、大服务”的精神。一些经济功能区的管理体制甚至按公司制来建立，体制运转更加灵活自如。三是产业优势。根据当地的人口、资源、环境状况以及区位优势等因素确定了独具特色的主导产业，并形成产业群或产业链。特别是高新技术产业群的培育和集聚效应，释放出巨大的能量，对优化产业结构，促进地区产业升级产生巨大的推动作用。因此，产业优势是经济功能区核心竞争优势。从这个意义上讲，经济功能区也可以称作产业功能区。
　　由综合性的经济开发区向专业性的产业功能区的演变，由追求量的扩张，到集中力量，发挥优势，实现质的突破，反映了我国经济增长方式正在发生根本性转变，也是社会生产力的发展推动社会分工进步的必然结果。当今世界经济一个最显著的特征是国际分工与协作，任何一个产品的生产、流通、分配和消费都有可能在一个地区，一个国家内部完成，必须按照产业分工的要求，走专业化之路，这样才能获得较好的经济和社会效益，这是经济全球化的必然趋势。从国内来看，任何地区要想在激烈的市场竞争中立于不败之地，必须培育自己的优势产业，发展独具特色的地方经济，走产业化、专业化分工之路。近几年，各种形式的产业园在全国各地蓬勃兴起，正是反映了社会分工引发的专业化分工趋势。目前，全国具有代表性的产业功能区主要有以信息技术产业、生物技术产业为代表的高新技术产业园区，以高等院校科研成果转化和推进教育产业化为重点的大学园区，以文化资源开发为先导的旅游产业开发区，以开发海洋生物、发展海洋渔业的海洋开发区，以推进“三高”农业为代表的农业综合开发区等等。迅猛发展的产业功能区是我国经济新的增长点。据统计，仅全国53个国家级高新技术产业开发区2000年的统计，工业总产值达到7942亿元，技工贸总收入9209亿元，财政收入460亿元，出口创汇186亿元。分别是1991年的106倍、112倍、118倍、103倍。高新区的快速发展不仅显示出其旺盛的活力，也释放出对国家对区域的科技、经济和社会发展的积极作用。有力地印证了江泽民总书记的科学论断：“本世纪在科技产业化方面最重要的创举是兴办科技工业园区”。由于经济功能区具有独特的产业优势和功能带动作用。近几年来，一些地区将其作为地方经济发展的龙头加以规划和建设。珠海的经济功能区建设是一个比较成功的例子。
　　三、经济功能区的规划和建设体现了可持续发展的内在要求
　　经济功能区一个基本特征就是，将经济发展与城市的功能布局和环境保护有机地结合起来，获得速度与效率、经济发展与环境保护双重目标。并且在地区经济和社会发展上起功能带动作用。
　　加快发展步伐，不断推动经济上台阶，这是坚持党的基本路线和实践“三个代表”的重要体现。但经济的快速发展的决不能以牺牲环境为代价。改革开放初期，一些地区靠盲目铺摊子，上项目，增加投入这种外延式发展推动了经济的一时增长，但也带来了诸如人口膨胀、环境污染、城市功能迅速老化以及资源严重浪费等不良后果，背上了沉重的环境包袱。因此，在我国这样一个人口众多、底子薄、资源相对贫乏、环境脆弱的发展中国家，不能走“先污染后治理”的发展老路，必须依靠内涵式发展，走可持续发展的文明道路。
　　根据国际环境和发展委员会的定义，可持续发展是指“在不牺牲未来几代人需要的情况下，满足我们这代人的需要”，它包括经济发展，也包括社会的发展和优质良好的生态环境。资源和环境对我国的经济和社会发展是一个长期的制约因素，80年代末以来，我国开始重视可持续发展，强调在发展目标上，注重环境状况的改善；在对待速度和利益的关系上，强调了经济效益为中心，追求经济增长速度的效益的统一，在扩大再生产上，把重点放在企业的产品升级换代和技术创新上。九五计划和十五计划，中央更是明确提出国民经济要实现两个根本性转变，一个是从计划经济体制向市场经济体制转变，另一个就是要实现经济增长方式从粗放型向集约型经营转变。1998年，中共广东省委将“可持续发展战略”作率先基本实现社会主义现代化的三个大基本战略加以确立。目前，各地正在积极探索可持续发展战略的实现形式。
　　设立经济功能区较好地解决了加快发展与资源供给不足的矛盾，加快发展与人口、环境、生态的矛盾，是实现可持续发展的重要途径。例如珠海市在规划和建设经济功能区过程中，将地区经济的发展目标与城市的功能目标、城市的功能布局联系起来考虑，在经济获得快速发展的同时，城市的生态环境得到了有效的保护和利用，并使城市整体功能得到了优化和提升。
　　第一、坚持根据资源状况和区位情况确定功能区的主导产业。比如，靠近大学园区重点培育以软件为主的信息产业；靠近珠海港，培育和发展重化工业；靠近澳门重点培育和发展旅游综合开发产业，并根据珠海海洋资源优势设立了海洋综合开发试验区，重点开发海洋生物、海岛旅游和仓储业。各个产业园区产业具有独特优势，又互相替补。这几个产业园区以高新技术产业发展最快，优势也最明显。
　　第二、坚持高标准、高起点规划建设功能区。积极实施“生产在功能区、生活在城镇”的规划方针。生产集中在经济功能区，可使各功能区根据各自的资源优势、工业基础及产业配套情况，发展特色经济、培育主导产业、完善产业链，发挥产业的集聚效应，提高产业素质；员工的生活配套集中由城镇负责，最大限度地利用了城市公共资源，避免基础设施的重复建设和闲置浪费，避免因“三合一”工厂、社区与厂区混杂带来环保、治安、消防、社会治安等方面的积弊，降低市政总体配套成本、环境治理成本，切实提高了人民生活质量，美化生活环境。
　　第三、建立新的利益机制，引导生产要素向经济功能区转移和集中。实行“谁引进、谁投资、谁收益”的政策，调动各城区、各镇村积极性，引导其把工业项目集中到各功能区，避免“村村点火，镇镇冒烟”，降低发展工业项目的综合配套成本、环保治理成本，避免了重复建设和资源浪费，形成了项目的集聚效应。
　　第四、正确处理好劳动密集型和技术密集型项目的关系，坚持“大中小”一起上，优先发展大项目和高新技术项目。通过灵活的地价、水电收费等优惠政策，吸收引进高新技术项目和国际、国内知名项目进入功能区，形成项目龙头效应。鼓励城区老企业在功能区与新项目对接，促进传统项目的技术改造和产业结构优化升级。并且因地制宜，针对工业基础相当薄弱的西部农村地区，适当鼓励劳动密集型项目进入该地区的功能区，以带动西部地区工业化、城市化，并通过功能区的发展带动农村城镇建设。特别是将市政概念引入镇村建设，抓好城镇市政规划、环保绿化、公共设施建设，引导农村人口向小城镇转移，使经济功能区的发展大大推动了农村城市化进程。
　　实践证明，产业经济功能区在实施可持续发展过程中的作用主要有：一是发挥了产业导向功能，优化了地区经济结构；二是集聚了生产要素，优化了资源配置，从总体上盘活了城市存量资源；三是加快了工业化、城市化进程，优化了城市功能布局和区域经济布局；四是辐射带动了经济发展，是实现跨越式发展的重要载体。因此，经济功能区是经济发展战略的根本性调整，是由粗放走向集约，从外向走向内内涵，从政策优势向体制功能优势转化的重要形式。
　　四、要发挥好经济功能区的地位和作用，政府必须加强宏观协调和引导
　　如何引导地方经济发展的重点向经济功能区转移，是需要探讨的大课题。近几年，各种形式的产业园区如雨后春笋般出现。引导产业园区走上健康发展之路，发挥出较好的经济功能，地方党委和政府的引导、协调、监督起着关键作用。抓好经济功能区的规划和建设，首先是政府的职能要作大的调整，即从微观向宏观转变，从重管理向重服务转变。在抓经济功能区的规划和建设中，政府要从客观上发挥以下几个方面的作用。
　　第一，要制定好产业政策和相应的宏观经济政策。良好的政策为经济功能区的发展营造好的政策环境。包括产业鼓励政策、土地及价格收费政策、人才培养政策等等，通过政策引导，降低经济功能区的综合成本和机会成本。
　　第二、要抓好经济功能区的规划。这是经济功能区发展的关键。经济功能区的布局要合理，规划要科学。通过规划最大限度地发挥当地人口、资源、环境优势，最大限度发展城市的总体功能。
　　第三、要下放管理和审批权限，赋予经济功能区行使一级政府经济管理权限。经济管理权限是经济功能区快速发展的先决条件。政府应明确授权，并且充分利用要经济功能区已享有的国家、省给予的相应政策，形成优质高效的行政运作环境。
　　第四、要营造良好的投资软件硬环境。应该在全社会特别政府机关创造支持经济功能区、支持项目进驻的软硬环境，培养项目意识，抓好政府的服务效率、服务水平和机关人员的工作作风。
　　第五、要提供高效率的服务。为经济功能区提供人才支持、资金支持及其他配套服务，是经济功能区高速发展的外部条件。水、电、气以及邮电、通讯、交通等配套服务需要政府动员相关部门共同参与完成。因此，经济功能区的规划和建设离不开政府各部门的参与和支持。
　　第六、要抓好宏观监督和指导。在重大的决策和基础设施建设上，政府必须提供宏观监督和指导，在涉及带有全局性、长远性的规划和建设中，也需要政府宏观的协调和指导。为保证有关政策法规得到正确贯彻和执行，政府必须监督，防止出现偏差。

文章录入：ahaoxie 责任编辑：ahaoxie

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