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加拿大自然灾害管理机制与启示
http://www.eedu.org.cn    作者:王蓉芳    文章来源:《全球科技经济瞭望》2008年第4期    点击数:    更新时间:2008-6-27

        在过去的半个世纪中,加拿大的经济、社会—人口及技术环境发生了重大变化。越来越多的加拿大人选择居住在高度依赖技术、高速公路、机场、港口、铁路、大坝及饮用水/污水管道的市中心,而这些基础设施在自然灾害面前非常脆弱。另外,1/3的加拿大人居住在地震易发地区,地处高纬度的加拿大大部分地区冬天漫长多雪酷寒,每年的暴风雪夺走上百人的生命,超出所有其它自然灾害造成的生命损失总和。为此,加拿大联邦政府、省/地区政府和市政府制定了一系列政策和计划,形成了一套较为高效和系统的自然灾害管理机制和措施。

        一、系统的加拿大自然灾害管理协调机制

        1. 公共安全和应急部牵头、各级政府部门参与的管理模式

        成立于2003年的加拿大公共安全和应急部(以下简称公安部),是加拿大自然灾害主管部门,负责加拿大所有联邦政府部门和机构在保障国家安全方面的协调工作,并制定联邦层面上的相关计划和政策。职责范围除涉及自然灾害外,还涵盖犯罪和恐怖活动等。公安部也与其它各级政府部门、第一应急责任人、社区小组、私营领域和其它国家开展合作。

        加拿大环境部、自然资源部、卫生部、海洋渔业部及农业和农业食品部是自然灾害管理主要参与部门。根据国家制定的各部门法令,环境部负责气象预报、环境应对和早期预警等工作。自然资源部负责地震、滑坡、洪水等地质灾害及传统能源等基础性研究:一是向决策者和公众提供对加自然资源可能产生影响的科技、经济、工业、管理和市场营销等活动的有关信息和分析报告;二是开发和提高综合科技能力,以及促进遥感技术的开发和使用,为减灾提供具体技术支撑。卫生部负责自然灾害发生其间流行性疾病的防治和后续工作。海洋渔业部负责海啸等海洋性自然灾害的政策、计划及科技手段。农业和农业食品部负责病虫害、旱灾等应对措施。

        13个省和地区建有专门的应急管理组织,负责计划、研究、培训、应急行动、管理和执行灾害财政协助计划。

        为引导和加强各政府部门的通力合作,确保各级不同政府部门的行动计划的一致性和互补性,以保护所有加拿大人的安全,加各级政府制定了加拿大应急管理框架。该框架确定了应急管理的四大支柱及其相关内容,即预防——减灾,准备、应对和恢复。同时,该框架确定了责任分享、全方位、伙伴关系、行动的一致性、针对所有灾难、交流明确、不断改善等几大原则。

        2. 加拿大应急管理有法可依

        1985年,加拿大议会通过了《应急法令》,对自然灾害引发的公共福利的紧急情况及应对作了规定。同年,加拿大议会通过了《应急准备法令》。但该法令已于2007年11月废止。

        时隔20年后,随着新的管理部门的成立及国家应急机制的不断发展和完善,加拿大政府于2007年8月通过了《应急管理法令》。该法令采取了一个全面的、针对所有灾害的方法来进行应急管理。该法令重点突出下列四个特点:反映现代应急管理的一些重要因素如减灾/预防,准备,应对和恢复,及重要基础设施保护;强调加拿大政府内应急管理活动的协调和整合方法的必要性;加强与其他司法管辖部门、私营及志愿领域的合作,推动信息共享机制;保护私营领域向加政府提供的重要基础设施的信息。该法令从法律上规范联邦公安部及其他相关部长的职责,以确保强有力的领导来协调联邦应对能力并对加各级政府制定的应急管理计划进行标准化管理。

        3. 加拿大应急政策全面、定义清晰、措施详细、强调减灾和预防优先

        迄今为止,加拿大公共安全部陆续出台了一系列自然灾害管理政策和战略,并详尽介绍了有关措施。

        加拿大政府认为,应急管理主要由预防和减灾、准备、应对和恢复四部分组成,互为依靠。在预防方面,加拿大政府主要采取对10大重要领域基础设施(能源、交通和卫生健康等)进行保护的措施,包括:研究、潜在威胁和案例分析等信息共享,以及与基础设施拥有者和经营者合作建立全国网络等。在应急准备方面,公安部与省区官员一道通过教育、培训和演习确保第一应急责任人及应急管理人员做好充分的准备。应对措施采取自下而上原则。首先,由地方管理,如:医院、消防、警察和市政厅。如需要,依次向省区和联邦政府提出协助要求。设在公安和应急部的政府操作中心在出现全国性紧急情况时负责监控威胁并提供全天候协调和支持。而城市搜救计划则负责从重大结构性倒塌事故中救助受害者。在灾难恢复方面,只有当大规模灾难发生时,成本超出省区能力时,公安部才向省区政府提供财政协助,而省区政府则负责设计、制定和执行灾难财务协助计划,并确定向遭受损失的个人或群体提供协助的数量和形式。据加拿大官员称,加拿大并没有联邦灾难预算,联邦财政协助计划取决于当年预算余额,如需要,联邦政府可以削减其它预算用于应急财政资助。

        值得指出的是加拿大政府特别重视减灾方面的工作。加拿大政府认为,减灾是应急管理工作的最重要基础。2008年1月9日,经过近7年的酝酿和筹备,加拿大公安部发表了《国家减灾战略》,目标是将减少灾难风险作为一种生活方式来保护生命和建设可持续的社区,其指导原则为保护生命、保卫社区、公平、可持续、灵活和分享。该战略将设立国家减灾计划,围绕领导和协调,公众知晓,教育和推广,知识及研究等4个领域安排活动,各级政府将采取成本分摊式进行减灾投资。

        二、重视科研在自然灾害管理中的作用

        1. 科技支撑科学决策

        1998年1月,连续6天的冰雨、冰雹和小雪覆盖了安省、魁北克和新不伦斯威克,厚度达7~11厘米。树木、电线、电柱和变输电塔倒塌,引发大面积停电,有的甚至长达一个月,成为加拿大历史上损失最大的自然灾害。将近450万人遭受停电,60万人口离开家园,这场暴风雪带来了78亿加元的损失,截至1998年6月,60万个保险索赔额超过10亿加元。

        灾后,联邦政府组织了一系列调研,对基础设施、通讯、遥感、水和交通等领域的预防和应对及相关模型进行了研究,并形成了调研报告,刊登在各相关政府的网站上。1999年完成了应急备案、灾害管理及减灾时应用高空长寿平台的调研报告。稍后陆续完成了自然灾害对无线通信、市政设施、能源供应、交通影响等的调研。另外,还对地理信息服务数据在加拿大不同规模城市的危机管理和重要基础设施保护的应用作了对比研究。这些研究对各级政府在功能区域规划、基础设施建设、建筑物、电线杆塔、电线承载力等的设计提供了科学模型。

        2. 各科技型部门组织和实施相关科研计划,提高应对和减少灾难的能力

        自然资源部下属加拿大灾害信息服务中心正在进行灾难研究计划,评估灾害易发性及风险管理。该计划历时3年,总经费90万加元,其中40万加元由加拿大航天局提供,涉及太空气候研究。

        环境部和自然资源部在气象预测和预警及遥感监测等方面加强了研究。除保持传统的雷达和气象卫星应用外,加拿大还应用了高空长寿平台技术,主要利用飞机携带相机高空拍摄,以弥补遥感监测点较少及检测周期较长的问题,确保气象预测的准确性。

        环境部负责的预警准备气象计划旨在改善加拿大人了解、准备及应对极端气候的综合能力,主要任务是向各级应急管理官员提供紧急状况发生前、期间及之后的全方位气象服务。截至2008年2月,环境部已在人口密集省份不列颠•哥伦比亚、阿尔伯达、安大略/魁北克省等地区应用高清晰度模型建成一个新的降雨预报系统。该系统将对产生降雨或形成冰雨的大范围内的云层变化细节进行计算,从而极大改善了短期(1天内)云层降雨种类的预测。环境部现正在研究扩建该气象预报系统,使其能为全加拿大人提供长期(7天)气象预测。

        另外,加自然资源部和环境部合作研究气候变化及适应,涵盖海岸侵蚀、海平面升高等问题。

        三、加拿大应对暴风雪的经验

        自2007年年底以来,加拿大屡遭暴风雪袭击。虽然发生了许多交通事故和航班延误等情况,但陆路交通基本保持顺畅,人民生活基本正常,主要归功于其系统高效的管理框架。及时清理积雪,保障道路畅通,责任主要在各省市政府。其中,省政府负责辖区内高速路,市政府负责市内道路,而位于国家公园内的高速路路段则由联邦政府负责。据统计,加拿大全国每年清雪费用高达10亿加元,各级政府都有专门的年度清雪预算。各省市都常设清雪机构,除正式雇员外,不少政府还与私人清雪公司签订承包合同。一到冬季,所有清雪人员都进入待命状态,随时听候调遣。

        另外,加拿大各地对完成清雪作业时间也有严格规定。最优先清理的道路是高速路和城市主干道,其次是高速路辅路、公交路线和有坡路段,最后是其它街道。高速路和主干道的积雪,一般要求在雪停后2—4小时完成,高速路辅路和公交路线则在雪停后4—6小时,其它道路最迟不能超过雪停后24小时。专业人员从每年12月到次年3月都会紧密跟踪天气预报,并在所辖范围内24小时巡逻,实时监控路况,一遇紧急情况,启动相应方案。
 
        加拿大清雪基本靠机械化作业,每个城市都配有系统的清雪设备,如:铲雪车、撒盐车、融雪车、扬雪机、运雪车和除冰车等。铲雪车又分为主路铲雪车和人行道铲雪车,均按作业路面宽窄设计。为防止道路结冰,各级政府还采用了不少新技术,例如:视不同情况使用干、 湿盐、 沙盐混合物、钠氯盐水或钙氯盐水等。

        具体操作为:降雪一开始,撒盐车便前往高速路和主干道撒盐,防止积雪结块冻实。如积雪达到5厘米,降雪仍在继续,铲雪车便开始到高速路和主干道清雪;积雪达到5~8厘米,清雪范围将扩大到高速路辅路、公交路线和市区陡坡路段;积雪超过8厘米,清雪范围将扩大到其余街道。为保证顺利清雪,加政府有时会宣布实行降雪交通紧急状态,其间严禁在路边停靠车辆。铲雪车作业完毕后,再动用扬雪车、运雪车和除冰车等进一步清理。

        为把暴风雪的影响降到最低,加拿大各省市特别注重调动全社会的配合和参与。加拿大环境部网站不仅每天分时段公布各地市详细的天气预报,还提供未来一周的每日天气预报,并及时发布暴风雪等极端天气警报。同时,各省市都设有免费的实时路况信息热线,方便公众合理安排出行。新闻媒体对天气路况信息的报道也非常重视,电台和电视台一般是每隔半小时播报一次当地天气和路况情况。各省市也都把清雪的预算、作业程序和标准以及投诉电话等公布在其官方网站上,供公众监督。

        此外,各省市还通过多种方式向公众介绍防范冰雪天气的知识和技巧,如进入冬天前给汽车更换雪胎;跑长途时,及时查看天气预报和路况、合理安排旅程,车内要常备水、急救药物、手电筒和打火机等,后备箱要常备防冻液、小桶汽油、雪铲和小包装的盐或沙子;若有暴风雪预报,尽量少开私家车,多坐公交车,并储备48小时用的食物、药品和水等。

        四、吸取国外先进的管理经验,提高我国抗灾救灾能力

        据统计,随着全球气候变化,自然灾害发生的频率和数量在全世界范围内都明显增加。由于中国城市人口的密集化,可以预见,自然灾害对中国的影响比世界上绝大多数国家都大。为此建议如下:

        1. 高度重视公众防灾抗灾救灾的意识培养,加速培养一批专业和志愿技术人员,形成全国预防网络。

        2. 尽快总结国内各地开展应急工作的情况和经验,借鉴国外灾害管理经验和教训,对不同省市自治区灾害类别及应对、监测和减灾预防等问题开展调研,确定各级政府部门的职责,初步建立我国应对紧急情况的全国性框架,为今后战略性地在各地设立国家级自然灾害管理中心、服务中心和研究中心等形成初步草案,也为今后建立高效的灾害管理和协调机制打下基础。

        3. 通过发放调查表和组织所有利益相关者参与的研讨会,在全国范围内就制定灾害管理法进行广泛咨询。鉴于立法周期较长,可考虑出台自然灾害应对条例及灾害管理战略,逐步实现科学减灾、依法防灾治灾。

        4. 加强自然灾害的预防和减灾工作。对现有信息通讯、交通、市政设施、能源供应等领域的关键基础设施的抗灾能力进行评估,必要时采取预防措施。制定和开展系统的防灾抗灾等基础性研究,为城市建设规划和基础设施建设等重大决策提供咨询和信息。

        5. 加强国际合作。从我国国情出发,吸取国外先进的管理经验和技术、开展人才交流,鼓励研发合作,进一步提高我国抗灾救灾能力。可适时组织国际减灾研讨会,邀请国外政府官员和专家到会介绍经验。


文章录入:ahaoxie    责任编辑:ahaoxie 
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