中国环境问题的急迫课题
环境保护中的地方主义和特殊利益集团
考察转型期中国的环境问题，还有一个特殊的原因不能不提，这就是地方保护主义以及地方政府与某些企业特别是大企业结成的利益集团。今年初在国家环保总局掀起的新一轮“环保风暴”中，环保总局用“区域限批”的新办法，对唐山、吕梁、莱芜、六盘水4个城市及大唐国际、华能、华电、国电等4大电力集团处以停批、限批所有建设项目的行政制裁。这一制裁，就是明确打击由大企业和地方政府结成的利益联盟。
所谓地方保护主义，简言之，是指地方政府或部门滥用政府权力，一味强调本地利益而置全局利益、整体利益于不顾的做法，它的实质是对地方利益的不当追求与失当保护。地方保护主义首先源于地方政府的“经济人”特性及其双重身份。一方面，地方政府作为中央政府的代理者和下属机构，应服从中央宏观调控和全局利益；另一方面，地方政府作为特定区域的管理者，又有着本区域的利益要求，是自身利益的管理者和实现者。地方政府在这双重身份中难以平衡，通常就会偏向地方利益这一边。地方保护主义的滋生也与转型期地方政府职能定位产生偏差有关。政府在某种意义上不仅是国家公共权力的管理者，而且是所有者、生产者和经营者，其权力行使与经济利益直接挂钩。许多地方政府就片面地认为，政府应该运用行政干预手段直接介入当地的经济发展，“经济要上，法律要让”，强调为地方经济发展采取各种“开绿灯”和“行方便”的地方保护措施。此外，传统的好官意识也是造就地方保护主义的一个极其冠冕堂皇的理由和观念基础；至于片面的政绩标准，就更不用说了，它是导致地方立法中的地方保护主义的一个重要因素。
地方保护主义目前广泛存在于经济社会发展的各方面，但在环保领域体现得尤其明显。比如，有的地方以优化经济发展环境为由，禁止环保部门开展执法检查监督。他们通过制订和实行“绿卡”、“进厂审签”、“预约执法”、“挂牌”等土政策，为地方企业提供特殊保护，不准或禁止环保等有关执法部门到企业进行正常的监督管理和执法检查，造成了环保部门在环保执法中的盲区，这在一定程度上保护了企业的环境违法行为。有的地方干预环保部门依法全面足额征收排污费。不少地方党政领导采取打电话、批条子、开协调会议甚至直接下文等方式强制减免排污费，严重干扰环保部门的工作，造成一些地方征收排污费的数额少、比例小，这在一定程度上默认了企业的违法超标排放行为，阻碍了污染治理进程。有的地方限制环保部门实施行政处罚。对环保部门经查证属实的企业环境违法行为，经常会有当地党政领导或有关部门领导亲自出面，或者上门指示“协调”，或者打电话过问说情，或者在企业请示报告上签字批示要求照顾，造成环保部门对环境违法行为实施行政处罚不能实现，这在一定程度上纵容了企业的环境违法行为。还有的地方公然违反环保政策和不执行环保法规制度。一些地方在大搞招商引资的过程中，只追求企业和项目的数量，放任引进那些工艺设备落后、国家明令淘汰的污染项目和企业。更有甚者，少数地方要求环保部门为违反国家产业政策的“15小”和“新5小”等企业建设开“绿灯”，带来“环保第一审批权”落空，导致“环评”和“三同时”等环保法规制度形同虚设。
总之，为了地方利益（实际上是为个人私利），地方政府或部门往往置国家法律和法规于不顾，对损害生态环境和自然资源的违法行为采取放任自流、甚至是包庇纵容的态度。这种以牺牲资源与环境为代价而寻求短期快速发展，牺牲长远利益和全局利益而寻求地方眼前利益的发展模式，造成一些地方经济畸形发展中的保护主义。
除了地方保护主义这根“毒瘤”外，当前环保领域最严重的一个现象就是特殊利益集团的形成。经济学家张宇燕曾对利益集团下了一个定义，指的是“由一群拥有共同利益的、在社会中占少数的人组成的团体，其目的在于力求通过对国家立法或政府政策的形成与执行施加于己有利之影响，以期最便捷地实现自身的利益”。我们看到，一些重大投融资项目的背后，往往有大的垄断性利益集团，它们可对政府相关决策部门施加影响，甚至对专家咨询机构、新闻媒体施加强大影响，而有的政府部门也借此实现其权力和利益的最大化，几方联手，结成利益共同体或既得利益集团，这个既得利益集团往往是高官推动、强权与金钱开路，台上有人唱戏，台下有人鼓掌，台后有人指挥操纵，但大部分的垄断利润并未收归国有而是转化为部门和企业利益。
环保领域的特殊利益集团就是少数地方政府或部门与某些居于垄断地位的企业出于追求各自利益的需要而结成的联盟。在中国，地方政府与企业合谋获利由来已久，他们往往以污染环境为代价，疯狂兴建大型电力、化工、煤矿、造纸等工程，企业获得巨大利润，地方政府也得到巨额回扣。很多地方政府官员这样做，并非为了“政绩”，而是赤祼裸地攫取黑利。所以，它与传统的发展观和错误的政绩评价体系无关。
以水电开发为例，根据世界水坝委员会的标准，全世界45000座大型水坝中，中国就有22000座，所占比例已达45%，中小型水坝更多达几十万座。我们是否真的需要在所有可建坝的江河溪流上都筑起大坝？没人去管这个问题。因为在水坝建设中，首先获利的是水电集团，其次是地方政府。西南是我国水流丰富的地区，也是水电站和水库建设的集中区域。据了解，青藏高原东部的最高峰贡嘎山木格措风景名胜区，被选定为瓦斯沟水电开发的调节水库建设；大香格里拉6条河流交界处成为了世界上水坝最密集的地方；岷江上游规划有水电7级开发，其支流马边河规划有9级开发；大渡河干流规划有17级开发；雅砻江干流规划有21级开发；云南境内的澜沧江上将修建15座梯级电站。正如一些专家指出的，目前这些在建项目和规划项目以及所反映的整个开发建设思路，采取的基本上都是一种竭泽而渔、釜底抽薪、全流域无节制地进行梯级开发的方式，特别是在一个水系中大密度、不合理地开发梯级水电站，必将给水域生态环境带来巨大影响。而世界遗产地、国家自然保护区、国家风景名胜区、国家生态功能区等国家明令保护的区域也就在水电站建设的高歌猛进中不断遭到蚕食和侵占。例如，金沙江上就已规划了十四座巨型水电站，装机都在百万千瓦以上，其中“三江并流”世界自然遗产地中最著名的虎跳峡景观区将要建成特大型控制水库；怒江规划了十一级梯级开发；澜沧江规划了十四级梯级开发。至于那些无立项、无设计、无验收、无管理的小电站建设，在全国更是遍地都是。可以说，当利益集团在对能源基地、水电大省的宏伟目标津津乐道的同时，对水电开发对生态系统和综合环境可能造成的巨大负面影响却完全未被提及。
特殊利益集团不仅存在于水电开发中，在政府引资中也广泛存在。近日曝光的金光集团APP在海南毁树造林就是一例。据有关部门统计，近几年海南省建成的工业项目中，金光集团APP的投资额年均占了80％以上。为此，金光集团也要求海南地方政府提供200万亩天然林地作为其配套措施，所以，在海南，人们会看到，高速公路周边的大部分地段，数十年生的护路林被砍伐殆尽，种上金光集团需要的纸浆林。而现在，金光集团竟然在海南省鹦哥岭省级自然保护区大面积造起桉树林，严重破坏了保护区的生态环境和生物多样性。
金光集团在海南推行的所谓桉树浆纸林项目，与去年媒体所披露的其在云南的所作所为，几乎如出一辙：都是以诱人的巨额投资，和同样诱人的桉树浆纸林工程，与地方政府签下大单，然后摇身一变为“政治任务”，挟地方政府之威，由各级林业主管部门“协助指导”，一路过关斩将，强力推行。本来，金光集团所谓的桉树浆纸林项目，即“造林-制浆-造纸”项目，其实是“先毁林造纸，再造林造纸”，与我国森林的保护政策完全背道而驰。其毁坏天然林、人工林之触目惊心，侵犯农民利益和公众利益之严重，在当前我国对林木、土地和农民利益实施严格保护的大背景下，也实在是匪夷所思。但由于金光集团在海南推行的林浆纸一体化项目可为地方带来极为可观的财政收入，所以有关政府部门也就与金光集团“兵和一处、将打一家”，成为名副其实的利益联盟。
当年对天然林的滥砍滥伐，也曾因“木头财政”造成了地方经济的一时繁荣，然而短暂的、局部的经济利益，带来的却是对长期的、整体的经济、环境和社会效益的损害，国家不得不拿出比当年砍伐森林所获价值多得多的钱，来进行天然林的保护与恢复。而实际情况是，经过人工努力，植被和森林的覆盖率可以恢复提高，但被破坏的原始的森林生态系统却很难再造，它所带来的综合性损害是不可逆转的。可惜的是，海南又在重犯“木头财政”之错。
从上述事例中，一言以蔽之，特殊利益集团，和错误的政绩观一起成为环境持续恶化的主因。对此，国家环保总局副局长潘岳有独到的表述。他说，高污染、高耗能行业的疯狂扩张中，产生了一种特殊利益结合现象。一方面，某些地方政府通过上大型重工业项目，追求短平快的业绩；另一方面，在地方政府庇护下，一些企业把全民的资源环境变现为私利，而且方式极端粗鲁，不顾后果。这种现象，上干扰中央的宏观调控，下侵犯百姓权益引发社会不安。
对于环境保护中的特殊利益集团，现在到了不能不加以重视的时候了。
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