当前发展低碳经济的重点与政策建议

　　低碳经济已经成为国内外的热点话题之一。国外在什么背景下提出低碳经济的？低碳经济有哪些特征？我国要不要发展低碳经济？诸如此类的问题，要有一个正确的认识，以便为研究制定我国促进低碳经济发展的政策措施提供参考。

　　国外提出低碳经济的背景与特征

　　低碳经济概念的形成和提出背景，大致有以下三个方面。

　　其一，应对气候变化，是低碳经济提出的最直接和最根本原因。由于人为排放的二氧化碳等温室气体，引起了全球气候变暖，反过来又影响到人类自身的生存和发展。降低碳排放强度就成为保护我们共同的地球的客观需要。

　　其二，发达国家迈过了以使用高碳能源为主要动力的发展阶段。换句话说，保持发达国家现有福利水平，可以不依赖高碳能源、特别是煤炭的生产和消费了。

　　实证研究表明，我国重化工产业的能源强度是服务业的三倍多。从工业化进程看，英国、美国等国家在20世纪就完全了工业化和城市化的历史任务，或者说走过了大量消耗煤炭、石油等化石能源的发展阶段。这些国家在后工业化阶段，生产的目的主要是满足人们的生活需求，除小汽车需要消费油品外，吃饭、住房等可以不依赖高碳能源的生产和消费。一般地说，发达国家工业化时的经济是以高能耗、高碳排放为主要特征的“高碳经济”；世界上还没有哪一个国家是依赖低碳能源实现工业化的。对于包括中国在内的发展中国家而言，摆脱贫困，提高人民生活水平仍是一项历史任务，是第一要务。因此，发展低碳经济对发展中国家而言是一个巨大的挑战。

　　其三，煤炭、石油等能源资源耗竭是发展低碳经济的内在要求。

　　从世界能源储量看，化石能源还可以开采利用较长时间。如在现有技术经济水平和开采强度下，煤炭可以用200多年，石油可以用40多年；海水中的氢能则是取之不尽用之不竭的未来资源。尽管如此，我们也应看到，人类使用化石能源的经济成本越来越高，技术要求越来越强。因此，发达国家把应对气候变化的重点放在节能、开发利用可再生能源、电动汽车等领域的技术开发上，正是出于对能源资源可持续利用的考虑。研究开发第三代核电技术、节能技术、太阳能风能等可再生能源的开发利用技术、氢能技术、电动汽车等，成为发达国家加大投入的领域。

　　在上述背景下，碳足迹、低碳经济、低碳技术、低碳发展、低碳生活方式、低碳社会、低碳城市、低碳世界等新概念、新政策应运而生。能源、经济乃至发展观价值观的变革，可能为人类迈向生态文明探索出一条新路。近年来，特别是全球金融危机以来，美国和欧盟国家大多将新能源和可再生能源作为扶持重点，相应的产业成为快速增长的产业。综上，低碳经济应有以下特征：

　　首先是经济性：包含两层含义，一是低碳经济应按照市场经济的原则和机制来发展，二是低碳经济的发展不应导致人们的生活条件和福利水平明显下降。也就是说，既反对奢侈或能源浪费型的消费，又必须使人民生活水平不断提高。更通俗地说，发展低碳经济不能也不是让人类回到农耕社会。

　　其次是技术性：也就是通过技术进步，在提高能源效率的同时，也降低二氧化碳等温室气体的排放强度。前者要求在消耗同样能源的条件下人们享受到的能源服务（如照明、家用电器消耗等）不降低；后者要求在排放同等温室气体情况下人们的生活条件和福利水平不降低，这两个“不降低”需要通过能效技术和温室气体减排技术的研发和产业化来实现。

　　最后是目标性：发展低碳经济的目标应该是，将大气中温室气体的浓度保持在一个相对稳定的水平上，不至于带来全球气温上升影响人类的生存和发展（如海平面上升导致小岛屿国家的淹没等），从而实现人与自然的和谐发展。

　　我国要不要发展低碳经济

　　对此，国内有两种截然不同的认识。一是不赞成，理由是我们不能跟风。另一种是赞成，认为我国应该发展低碳经济。本文认为，我国应尽快提出发展低碳经济问题，相关指标可以作为“十二五”规划纲要中的引导型指标。理由有三：一是我国要用先进理念引导发展而不能走“先污染后治理”的老路；二是自“九五”我国提出转变增长方式以来，没有达到预期效果的原因部分是因为缺乏相应的统计、考核指标，特别是缺乏对执行情况的监督；三是从国情出发，我国发展低碳经济有其紧迫性和重要性。

　　其一，虽然我国能源结构在不断优化，但一次能源生产的2/3仍是煤炭，燃煤发电约占电力结构的80%。煤多、油少、气不足的资源条件，决定了我国在未来相当长一段时间内煤炭仍将是主要一次能源。煤炭属于“高碳”能源，我国也没有了廉价利用国际“低碳”能源的条件；资源和能源密集型产品大量出口，又增加了我国单位GDP的碳强度。在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》约束下，二氧化碳等温室气体排放权成为发展的资源；气候变化国际谈判中减排指标的确定和分解实际上也是在争夺排放权的这一发展空间。换句话说，如果不转变增长方式，我国资源供应和排放权难以保证。

　　其二，人为活动产生的二氧化碳等温室气体，主要来自煤炭、石油等的生产和消费，部分来自水泥生产。无论是化石能源还是钢铁、水泥等产品，都是工业化和城市化必不可少的物质投入。我国正处于工业化、城市化的快速发展阶段，大规模的基础设施建设需要钢材、水泥、电力等的供应保证，这些“高碳”产业既是我国新一轮经济增长的带动产业，也无法通过国际市场满足中国的巨大需求。因此，降低其碳强度，成为我国提高产业竞争力、应对气候变化的必然要求。

　　其三，我国技术水平参差不齐、研发和创新能力有限，这是我们不得面对的现实，也是我国由“高碳”经济向“低碳”转型的最大挑战。尽管《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》要求发达国家向发展中国家转让技术，但执行情况并不乐观。改革开放以来实施的“市场换技术”政策，虽然汽车等技术含量高的产品市场被外国公司占领，但并没有得到多少核心技术和知识产权。“拿钱买不到核心技术”、我国要自主开发技术等，成为有识之士的共识。发展低碳能源技术、二氧化碳收集储存技术研发等已纳入我国“973计划”、“863计划”等科技支撑计划。发达国家在这些技术上起步不久，我国的差距并不大。近年来，我国可再生能源开发利用产业呈快速增加之势。如果我国加大投入，可以实现这个领域的跨越式发展。

　　总之，从能源资源条件、目前的发展阶段、产业结构和技术水平，以及可能面临的减排国际压力等角度考虑，我国都应提出发展低碳经济的要求。
　　当前发展低碳经济的重点与建议

　　气候变暖是全人类面临的共同挑战。发展低碳经济，是我国应对气候变化、转变增长方式的必然选择，是资源节约型和环境友好型社会、生态文明建设的重要内容。本文提出我国发展低碳经济的一些建议，以供有关部门参考。

　　一、总体规划，为低碳发展创造条件

　　制定规划，不断提高社会生产和生活活动的碳生产率。一是将低碳经济纳入国民经济和社会发展规划，进行总体安排部署。二是将低碳技术研发纳入国家科技规划和相关科技计划。三是制定专项规划，提出低碳经济的概念、目标、重点和保障措施等，提出低碳经济的统计和考核指标，并作为国民经济规划中的引导指标。四是制定重点行业和部门的低碳发展规划，向低碳转型。

　　二、优化产业结构，发展低碳产业

　　在工业化和城市化加速发展的今天，避免重化工业过度发展带来能耗高、物耗高、碳排放高等问题，我国需要发展高能效低碳排放的产业。一是提高“高碳”产业准入门槛，避免留下长久不利影响。二是调整结构，推进产业和产品向利润曲线两端延伸：向前端延伸，从生态设计入手形成自主知识产权；向后端延伸，形成品牌与销售网络，提高核心竞争力。三是发展高新技术产业和现代服务业，用高新技术改造钢铁、水泥等传统产业，降低GDP的碳强度。四是将低碳发展纳入国家产业振兴规划的原则考虑和当前安排，为低碳发展创造条件。

　　三、发展壮大循环经济，重点抓好工业节能减排

　　发展循环经济，将减量化放在优先位置，减量化从减少生产环节入手，推进资源能源的循环利用和高效利用，变废为宝，化害为利。持续推进节能减排，当前的重点应放在工业节能上，这是由我国发展阶段和工业能耗所占比例决定的。控制高耗能高排放行业过快增长，加快淘汰落后生产能力；控制建筑和交通能耗的快速增长；加强制度建设，强化目标责任制的落实和评价考核，切实完成“十一五”规划提出的约束性指标。

　　大力推进生态农业和农业循环经济发展，大幅度减少化肥和农药使用量，农林剩余物可综合利用作为饲料、肥料、菌类基料、工业原料和发电原料，减轻焚烧对城市和机场周边的环境污染；加快太阳能和沼气技术的推广普及，既增加农村能源供应，又改善农民的卫生状况，保障食品安全。

　　四、加大新能源和可再生能源开发利用的扶持力度

　　尽管世界上还没有一个国家依靠新能源可再生能源完成工业化，但面对气候变暖的现实，各国已将可再生能源作为投资和扩大就业的重要领域，并成为国际竞争的焦点。我国也应加大投资和政策扶持力度，开发利用太阳能、风能、地热能、生物质能等新能源和可再生能源；依靠技术进步不断降低利用成本，切实解决新能源发电上网难题；加快研发先进技术和设备，推进第四代核能技术研发和产业化；多途径利用可再生能源，逐步提高其在能源中的比例，使之成为满足未来能源需求的重要补充，成为控制温室气体排放、保障能源安全的重要措施。

　　五、重视低碳技术的研究开发和技术储备

　　按照技术可行、经济合理的原则，研究提出我国低碳发展的技术路线图，促进高能效、低碳排放的技术研发和推广应用，逐步建立节能和能效、洁净煤和清洁能源、新能源和可再生能源以及自然碳汇等多元化的低碳技术体系；加快对燃煤高效发电技术、CO2捕获与封存，高性能电力存储，超高效热力泵，氢的生成、运输和存储等技术研发，形成技术储备，为低碳转型和增长方式转变提供强有力的支撑。

　　六、厉行节约，鼓励消费的同时反对浪费

　　鼓励选择高效利用能源和交通资源、少排放污染物、有益健康的出行方式，鼓励使用自行车、城铁（轻轨、地铁）、公共汽车等交通工具。发挥信息化优势，以信息化促进工业化，减少不必要出行，提高政府办事效率。

　　在提高生产中资源能源效率的同时，大张旗鼓地反对消费中的浪费，做到丰年不忘灾年，增产不忘节约，消费不能浪费。我国在公款消费和餐桌上的浪费问题突出，有人还以饭菜丰盛乃至过剩为有面子，以过度劝酒为热情好客。因此，一是严格执行国家相关规定，加大公务接待活动的监督和处罚力度，刹住公款吃喝风。二是加强粮食和原材料采购、储存和加工管理，减少和防止腐烂变质造成浪费。三是鼓励发展快餐业，推进以中央厨房为主的集中生产、统一配送，建立健全餐饮服务标准等行规行约，鼓励剩菜打包，减少浪费。

　　七、用低碳理念规划和建设，开展低碳经济试点

　　建设低碳城市和基础设施。将低碳理念引入设计规范，合理规划城市功能区布局；在建筑物的建设中，推广利用太阳能，尽可能利用自然通风采光，选用节能型取暖和制冷系统；选用保温材料，倡导适宜装饰，杜绝毛坯房；在家庭推广使用节能灯和节能电器；在不影响生活质量的同时，有效降低日常生活中的碳排放量。

　　重视低碳交通的发展方向。加强多种运输方式的衔接，建设形成机动车、自行车和行人和谐的道路体系；建设现代物流信息系统，减少运输工具空驶率；加强智能管理系统建设，实行现代化、智能化、科学化管理；研发混合燃料汽车、电动汽车等新能源汽车，使用柴油、氢燃料等清洁能源，减轻交通运输对环境的压力。

　　选择典型地区、城市和重点行业进行低碳经济试点。借鉴国际经验，出台发展低碳经济的指导意见，引导地方和城市发展低碳经济；综合考虑经济、能源、碳排放等因素，研究制定价格形成机制，为我国塑造一个可持续的低碳未来。

　　八、制定相关政策，形成低碳发展的长效机制

　　开展“应对气候变化法”的立法可行性研究；在相关法规修订过程中，增加应对气候变化的有关条款，逐步建立起应对气候变化的法规体系。加强能力建设，提高气候变化的应对水平。

　　应对气候变化要有所为有所不为：近期将提高能源效率放在优先地位；进一步实施计划生育、节能减排、植树造林、可再生能源开发利用等政策；中远期（如2030年、2050年）采用法律的、行政的，特别是价格、排放权交易、自愿协议、能源服务公司等经济手段，形成长效机制。

　　九、加强国际合作，研发形成低碳技术体系

　　在气候变化国际谈判中，我国既要秉承一贯的原则立场，又要用好国际社会已达成的公约和文件精神，对可持续发展、共同但有差别责任原则等要坚持且不能让步，姿态要积极但不能冒进，行动要主动而不能盲从，策略要灵活又与时俱进。我国应当主张，发达国家必须强制减排，发展中国家自愿减排的成本必须由历史上过度排放的工业化国家承担，以树立负责任的发展中大国形象。

　　推动发达国家向发展中国家转让温室气体的减排资金和技术。通过气候变化国际合作的新机制，引进、消化、吸收先进适用的低碳技术；参与制定行业能效与碳强度的国际标准、标杆；使我国重点行业、重点领域的低碳技术、设备和产品达到国际先进乃至领先水平。

　　十、广泛宣传教育，提高领导和公众的认知水平

　　利用电视、报纸、影像等各种媒介，宣传普及气候变化和低碳经济的知识，让广大干部群众认识到应对气候变化的重要性和紧迫性。发展就要消耗能源，能源消费势必排放二氧化碳；降低二氧化碳排放强度、提高碳生产率，形成低碳的生产方式和消费行为，是我们保护地球这个惟一家园的必然选择。

　　国务院发展研究中心应对气候变化课题组

　　负责人：张玉台 刘世锦

　　本文执笔：周宏春