让重要生态系统休养生息

　　【摘要】
　　从休养生息的深刻内涵与采取的措施来看，休养生息战略不仅适用于目前不堪重负的江河湖泊，对重要生态系统，同样需要转变传统的治理模式，积极推进休养生息战略。
　　实施休养生息战略是全面贯彻落实科学发展观，建设生态文明，探索中国特色环境保护新道路的战略需要。我国面临发展过程中的资源环境代价过大，重要生态系统不堪重负的严峻形势，休养生息也是推动社会经济可持续发展的客观要求。
　　实施休养生息战略，就要对不堪重负的重要生态系统实施源头减负，提高对污染物的处理能力，遵循生态系统的自然科学规律，采取措施修复生态系统功能，恢复生态环境容量。
　　胡锦涛总书记去年年初在安徽视察淮河时发表的重要讲话中明确指出，要让江河湖泊休养生息、恢复生机。使“休养生息”从政策措施上升到了治理江河湖泊的指导思想，成为指导我国新时期治水治污的重大战略。实际上，从休养生息的深刻内涵与采取的措施来看，休养生息战略不仅适用于目前不堪重负的江河湖泊，对重要生态系统，同样需要转变传统的治理模式，积极推进休养生息战略。
　　为什么要实施休养生息战略？
　　阅读提示 实施休养生息战略是全面贯彻落实科学发展观，建设生态文明，探索中国特色环境保护新道路的战略需要。我国面临发展过程中的资源环境代价过大，重要生态系统不堪重负的严峻形势，休养生息也是推动社会经济可持续发展的客观要求。
　　休养生息的起源可以追溯到汉初。由于秦的暴政和长期战争，汉初经济萧条、国家贫穷，统治者对强秦的速亡进行反思，吸取了秦朝因施暴政而被农民战争推翻的教训，改滥用民力、严刑峻法的暴政为宽刑薄赋的休养生息。这一政策自汉高祖刘邦开始，历经几代皇帝(惠帝、文帝、景帝)，实行了六七十年，其结果是“海内殷富，国力充实”。唐代韩愈在《平淮西碑》明确提到:“高宗中睿，休养生息。”因此“休养生息”又被称作“与民休息”，本是指通过“轻徭薄赋”来减轻百姓的负担，使之摆脱困境，重获生机，同时恢复经济和人口再生产能力，安定生活，恢复元气，从而实现农业复苏、经济繁荣和社会稳定。而将“休养生息”移植到生态环境系统的保护和修复，则体现了对人与自然和谐的努力追求，主张将江河湖泊视为一种生命系统，倡导人文关怀，像珍惜人的生命那样珍惜江河湖泊，使其保持勃勃生机。在当前形势下大力推动休养生息战略主要基于以下考虑。
　　一是全面贯彻落实科学发展观，建设生态文明，探索中国特色环境保护新道路的战略需要。
　　科学发展观是统领环境保护工作的纲领，其核心是“以人为本”，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。以人为本最基本的要求就是关爱生命。实现生态环境的休养生息，就是要以维护人民群众的健康为根本出发点，用统筹兼顾的方法，协调经济发展、社会进步、环境保护的关系，把经济社会纳入全面协调、可持续的发展轨道。可以说生态环境的休养生息，是综合运用经济社会发展规律和自然规律指导环境保护工作的重要体现；是告别发达国家传统的“先污染后治理”的道路、探索中国特色环境保护新道路的重要举措。休养生息是改变单纯治理污染的老路，从发展的源头保护环境，推动经济社会逐步走上生产发展、生活富裕、生态良好的康庄大道。
　　生态文明是人类新的发展型态，是治国理念和战略思想。它在突破以往农业文明、工业文明局限的基础上，以一种全新的理论原点，即从生态发展的角度出发，去思考人类社会发展的模式。生态文明的首要目标就是要通过使经济活动基于人类的基本需要和生态协调发展的方式来保持自然生态发展的可持续性，即要求坚持环境容量对人类经济总体规模的限制性；坚持区域经济活动与地方生态系统协调一致的必要性；坚持经济决策对生态环境考虑的优先性。可以说，休养生息正是人类生态文明的体现。因此，休养生息是在科学发展观的指导下，实践生态文明的战略举措和部署。
　　二是我国面临发展过程中的资源环境代价过大，重要生态系统不堪重负的严峻形势，休养生息是推动社会经济可持续发展的客观要求。
　　改革开放以来，中国经济出现了举世瞩目的快速发展。然而，经济增长方式仍然过于粗放，存在较严重的高消耗、低效率的问题，经济发展付出了很大的资源和环境代价。因此我国虽然实现了经济快速增长，但资源浪费大、环境破坏严重等问题日益凸显。建国50多年来，我国的GDP增长了10多倍，而矿产资源消耗同比增长了40多倍。目前我国的环境污染防治与生态环境保护虽然取得了一定的成效，但是面对快速推进的工业化和城市化进程，环境压力巨大，重要生态系统不堪重负。河流、湖泊、海洋、森林、草原等重要生态系统是国家生态安全的主体。多年来，对重要生态系统的过度开发利用，造成了严重污染和生态退化。由于长期粗放式的过度开发和利用，我国生态系统结构和功能均受到不同程度的损害。水土流失、沙漠化、石漠化、酸雨、生态功能退化等各种生态环境问题仍然严重，尤以水域生态系统突出。据环境保护部监测统计，全国地表水国控断面中，目前劣Ⅴ类断面所占的比例超过1/4。七大水系中，差于Ⅲ类水质的断面比例近50％，劣Ⅴ类水质的断面超过1/5。湖泊水库富营养化问题日渐突出，28个重点湖(库)中，水质差于Ⅲ类的有20个，主要污染指标为总氮和总磷，部分湖库和河流水华频繁发生，甚至影响到群众饮水安全。水环境总体形势日趋严峻。水环境污染已从陆地蔓延到近岸海域，从地表水开始延伸到地下水，从单一污染发展到多元化污染，形成点源与面源污染共存、生活污染和工业污染叠加，各种新旧污染与二次污染相互复合，常规污染物、有毒有机物、重金属、藻毒素等水污染衍生物相互作用的复杂的流域性污染态势。因此，对以江河湖泊为代表的重要生态系统实施休养生息战略迫在眉睫，关系到全社会的可持续发展，因此非常必要。
　　三是国际国内对重要生态系统实施休养生息战略的成功实践，为进一步加强生态环境保护，以环境优化经济发展提供了可资借鉴的经验。
　　综观国际国内，对重要生态系统实施休养生息战略已有先例，并取得成效。从国际视野来看，发达国家在生态环境休养生息上已经为我们提供了借鉴。日本琵琶湖的治理就是休养生息手段的综合运用。从上个世纪70年代开始，由于琵琶湖所在的滋贺县人口剧增和工业发展，大量生活和工业污水流入湖泊，琵琶湖受到严重污染，如淡水赤潮、蓝藻的产生，季节性的含氮量超标，微量元素混入湖水中，外来生物的繁殖和原有生物的减少等均有发生。同时在周边区域，由于芦苇群落、内湖、河边森林等减少，自然环境、景观和生态水循环等恶化的情况也日益明显。环境负荷超过湖水的承受能力，破坏了水环境的自循环功能。在琵琶湖的治理过程中，日本采取了一系列的综合治理措施，以流域为单元、根据不同流域的不同特点分别制定对策。如在上游地区植树造林，封山固土，防止水土流失；中游地区疏浚河道，减少各种污染；湖周围地区加强水质检测，防止环境污染；下游用水地区重点节约用水。这样就达到了治山、治水和造林的综合治理。历时25年、耗资185亿美元，日本政府终于使琵琶湖的水质恢复到可饮用水的标准。
　　美国在流域水环境治理方面采取的则是法律法规、经济手段与技术手段等相结合。在战略方面，美国定期制定相应的战略计划，其中，2006~2011年清洁水战略计划目标是通过核心计划、水的基础设施和流域的恢复和保护等战略措施实现提高饮用水标准、保障公众海滩的水质安全，以及恢复污染水体和改善海岸水体的水质的战略目标。在法律和规划层面，美国制定了很多法律法规和政策，包括《清洁水法》、《安全饮用水法》、《濒危物种法》等法律以及日最大负荷总量限制、水质管理规划、非点源控制计划等一系列重要政策和计划。在经济政策方面，制定和实施了水权及水权交易、取水费(税)、价格和税收、私人投资等工具和手段。在流域和湖泊水环境治理的具体实践中，美国在五大湖地区和切萨皮克湾流域的水环境治理积累了成功经验。五大湖地区和切萨皮克湾流域是美国重要的经济和制造中心之一，而由此带来的水环境污染也非常严重。从1987年起，美加政府在大湖地区联合实施了《救治行动计划》，确定了在化学污染控制指标的基础上，增加生态指标，这些指标包括鸟类和鱼类种群等生物学指标，并明确提出了恢复与修复大湖生态的一系列关键步骤和措施。与此相对应，美国方面组织实施了《大湖监管计划》、《资源管理计划》、《环境管理计划》和《友好大湖行动》等一系列具体治理项目。在切萨皮克湾区，“切萨皮克湾委员会”组织实施了《切萨皮克湾计划》和《清洁湾区行动》等具体项目计划。经过综合治理，美国五大湖地区和切萨皮克湾区的水环境恢复了勃勃生机。
　　我国在休养生息方面实际上也已积累了一些成功经验。我国大力推行的保护天然林、退耕还林还草等实际上就是对重要生态系统实施休养生息战略，并取得了显著的成效。松花江流域休养生息战略的实践也是一个成功范例。针对松花江污染防治问题，我国提出了明确的目标，要用3个五年计划使松花江水质变清。为了实现这一目标，有关部门正在全面扎实地实施《松花江流域水污染防治规划》，并大力推进让松花江休养生息的重大战略。其基本思路:实行最为严格的污染物排放总量控制制度，以水环境容量确定发展方式和发展规模；尊重自然规律，充分发挥水生态系统自我修复能力，逐步改善环境质量状况；综合运用工程、技术、生态等方法，加大水环境的治理力度；充分运用法律、经济和必要的行政手段，既要形成严格排放、合理开发的强大压力，又要形成主动治理水环境的积极动力，用高效的办法解决长期积累的环境问题。
　　截至2008年底，松花江流域列入规划的222个治污项目，完成93个，占42％；在建117个，占53％，成为第一个有望提前一年完成“十一五”治污工程的流域。休养生息的努力见到了显著成效，昔日因松花江污染事故而备受国际压力的河流，目前经中俄双方联合监测，跨界河流水体水质得到明显改善。
　　如何理解休养生息的深刻内涵？
　　阅读提示
　　实施休养生息战略，就要对不堪重负的重要生态系统实施源头减负，采取措施减轻对生态系统造成的环境负荷；要提高对污染物的处理能力，加强基础设施建设；要遵循生态系统的自然科学规律，采取措施修复生态系统功能，恢复生态环境容量。
　　休养生息是立足我国现阶段严峻的环境形势，总结我国环境保护的发展实践，借鉴国际上的先进经验，适应发展和环境保护的新要求提出来的重要战略部署，是探索具有中国特色环境保护新道路的重要内容。生态环境的休养生息是指为使生态系统始终保持良好的自我修复、自我净化功能，遵循生态系统的科学规律，停止过度的人为的对重要生态系统的破坏活动，建立起严重破坏生态环境产业的退出机制，加大退出力度，使人类的社会经济活动控制在生态系统容量之内，最终实现人与生态环境的和谐发展。其核心是“生息”，即恢复和保持生态系统良好的自我修复、自我净化的功能。其根本基本措施是“休”和“养”，即一方面停止过度的人为破坏活动；另一方面积极采取保护措施，以此达到良好的生态环境质量。其实现方法就是要在政府主导下实行社会治理结构的全面绿化，实行严格的环境政策和标准，大力推行落后产业退出机制，加大退出力度，最终使重要生态系统恢复良性循环的生态功能。
　　正确理解休养生息的深刻内涵和本质特征，必须抓住一条主线，把握3个关键环节。一条主线就是将休养生息战略上升到全面贯彻落实科学发展观、建设生态文明、探索中国特色环境保护道路的战略层次上来认识。必须大力推行休养生息的科学战略和部署，采取有效措施，在科学发展观的统领下，在生态文明治国理念的指导下，采取科学措施，对重要生态系统推行休养生息的战略措施。
　　大力推进对重要生态系统实施休养生息战略，必须把握以下3个关键环节。
　　一是对不堪重负的重要生态系统实施源头减负，采取措施减轻对生态系统造成的环境负荷。
　　生态系统功能遭到破坏，最主要的原因就是人类社会经济活动带给生态系统的环境污染负荷超过了自身的承载能力和环境容量。如水体是污水、土壤污染和大气污染等污染的最终受纳体。一方面，污染物排放量大大超过水体环境容量；另一方面，污染的长期累积使中国的许多水体丧失基本使用功能。因此，休养生息的关键环节之一就是源头减负，即通过采取严格环境准入措施、提高环境标准、采取区域或流域限批等措施，从根本上减轻排入生态系统的污染负荷。松花江流域和江苏省等地在实施休养生息战略时，都采取强力措施源头减负。松花江流域3省区组织制定了具有区域产业特色的糠醛工业污染物排放地方标准。2008年，黑龙江省省级审批项目共退回、暂缓审批或否决43个省管大中型项目。吉林省在建设项目环境管理上严把环境准入关口，对向松花江流域排放一类污染物的项目一律不批，对松花江流域新增COD排放总量的建设项目实行前置审批制度，2008年全省共拒批了39个不符合规定的建设项目。江苏省已停止审批太湖流域六大重点行业新、改、扩建项目，以及其他排放含氮、磷等污染物的项目。山东省在南水北调沿线区域执行的COD排放标准，严于2008年国家行业标准2.5倍，促进了产业优胜劣汰。
　　二是千方百计提高对污染物的处理能力，加强基础设施建设。
　　推行休养生息的第二个关键环节是加强基础设施建设，提高治污能力与水平。实际上目前很多生态系统的功能退化与破坏，主要是因为投入不足，历史欠账太多，对排入生态系统的污染物没有足够的能力去处理。因此，推行休养生息战略必然要求加大投入力度，加强环境基础设施建设。我国政府充分认识到这一点，为保障重点流域水污染防治规划实施，中央财政设立了“三河三湖”及松花江流域水污染治理专项资金，“十一五”前3年，国家开发银行在淮河、太湖、三峡库区及上游等8个流域累计发放贷款128.8亿元，支持流域污染防治工作。尽管投入力度很大，但是与目前重要生态系统全面实施休养生息战略相比，投入与需求的差距依然巨大，环境保护基础设施能力依然薄弱，特别是一些未列入国家重点流域和区域的地区，同样不容忽视。
　　三是遵循生态系统的自然科学规律，采取措施修复生态系统功能，恢复生态环境容量。
　　一旦遭到破坏，生态系统功能的修复是非常困难的，必须遵循自然科学规律，采取措施逐步修复生态系统的功能。因此，这也成为休养生息战略的重要环节之一。对重要生态系统，遵循突出重点，保护优先、积极治理，因地制宜的原则，结合污染减排与生态建设工程，加大自然生态系统的保护和恢复力度，提升区域生态功能的服务能力。
　　实施休养生息战略需要采取哪些措施？
　　阅读提示
　　让生态系统真正能够休养生息，要建立严格的环境准入制度，加大污染减排与污染治理的力度；推行落后产业退出机制，加大退出力度；强化综合手段，科学制订发展战略；全面提升全社会保护环境的力量，构建环境保护的统一战线。
　　通过分析可以看出，休养生息战略不同于传统的污染治理措施，体现了全防全控的思想，体现了从战略层面解决环境问题、从再生产的全过程解决环境问题的重要思想。正如环境保护部部长周生贤所指出的，让江河湖泊休养生息，是站在生态文明的战略高度，指导新时期我国治水治污的重大战略思想。推行休养生息战略，要坚持“扬汤止沸”与“釜底抽薪”相结合，把各项政策措施落到实处。因此，对重要生态系统实施休养生息战略，需要采取一些不同以往的特殊措施，将休养生息战略作为国家意志来强化，对重要的不堪重负的生态系统采取环境优先的战略和更严格的环境保护措施和标准，采取综合手段推行休养生息战略，建立严格的环境标准，强力推进产业结构升级与优化，推行落后产能的强制淘汰与退出机制，全面增强社会监督和参与环境保护的能力等。因此，要让重要生态系统真正能够休养生息，关键措施包括:
　　一要建立严格的环境准入制度，加大污染减排与污染治理的力度。必须严控有毒有害物质的排放。对未按期完成减排任务、超过总量指标、环境违法问题突出、主要控制断面不达标，以及没有完成淘汰落后产能任务的地方或企业集团，实行“区域限批”、“流域限批”，暂停该地区或行业新增污染物项目的环评审批。通过实行严格的环境准入制度，确保新上项目符合科技含量高、资源消耗低、污染排放少的要求，并通过“以新代老”，努力实现经济增长、污染减排。
　　二要推行落后产业退出机制，加大退出力度。要在目前淘汰落后产能分地区、分年度工作方案的基础上，推行落后产业的退出机制，对位于重要生态系统内的落后产业与过度的人口负荷，一定要建立退出机制，使其从重要生态系统中退出来，加大退出力度。对不按期淘汰的企业，地方政府要依照国家有关法律法规责令其停产或予以关闭，并加大处罚力度。要通过加快落后产能的淘汰和重污染企业的关闭力度，促进区域产业结构优化升级，大幅度削减污染负荷。对于一些生态功能严重退化、不堪重负的生态系统，必须实施更加严格的环境措施与标准，必须推行环境优先的战略措施。
　　三要强化综合手段，以环境功能区划为标准，以生态环境承载力为约束，科学制订发展战略。要综合运用工程、技术、生态的方法，加大环境保护建设力度，促进生态系统良性循环；充分运用法律、经济、技术和必要的行政手段，用高效的办法解决长期积累的环境问题。以环境功能区划为标准，以生态环境承载力为约束，科学制订发展目标和战略，对已经不堪重负的重要生态系统，如退化的森林、草原、湿地等重要生态系统，环境污染严重的江河湖海，受到不同程度污染威胁的饮用水源地要重点保护，制定休养生息的专门规划与措施。
　　加强对污染防治情况的考核评估，将污染治理情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容。加大环保投入，完善经济政策，加强科技攻关，加大执法力度。
　　四要全面提升全社会保护环境的力量，构建环境保护的统一战线。休养生息的过程是增强环境意识、改变生产生活方式的难得时机。过去一直强调公众参与的重要，但是缺乏相应的制度与措施保障，公众在环境保护方面的力量一直比较弱小。不堪重负的重要生态系统产生的环境污染问题往往威胁公众身心健康，公众反映十分强烈，因此，要通过环境信息公开、圆桌对话等制度解决关系公众健康的焦点环境问题。在推进江河湖泊休养生息的过程中，加强环境信息公开、公众参与环境保护的制度建设，全面提升保护环境的社会力量。
　　作者单位:环境保护部环境与经济政策研究中心