用经济手段促进生态保护

　　中国在生态保护方面还存在着结构性的政策缺位，特别是有关生态建设的经济政策短缺。
　　这种状况使得生态效益及相关的经济效益在保护者与受益者、破坏者与受害者之间的不公平分配，导致了受益者无偿占有生态效益，保护者得不到应有的经济激励；破坏者未能承担破坏生态的责任和成本，受害者得不到应有的经济赔偿。要解决这类问题，必须建立生态补偿机制，以便调整相关利益各方生态及其经济利益的分配关系，促进生态和环境保护，促进城乡间、地区间和群体间的公平性和社会的协调发展。
　　生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费。
　　我国关于生态补偿的研究和实践开始于上世纪90年代初期，在生态补偿的实践方面所开展的工作可以概括为几个方面:一是由中央相关部委推动，以国家政策形式实施的生态补偿；二是地方自主性的探索实践；三是近几年来初步开始的国际生态补偿市场交易的参与。总体而言，目前的实践工作主要集中在森林与自然保护区、流域和矿产资源开发的生态补偿等方面。
　　尽管我国在生态补偿方面开展了不少工作，但在研究和实践上还存在一些问题，突出的表现在下面几个方面:对生态补偿的概念和内涵没有形成统一的认识；理论研究落后于实践探索；生态补偿的范畴和总体框架没有建立起来；补偿标准的确定缺乏科学依据，补偿资金来源单一，补偿数量不足；生态补偿机制建立过程中，利益相关者的参与度不够；由于缺乏统一的归口管理，造成管理上的混乱；政策和法令不够健全，原来的一些资源、环境方面的法规与条例不能适应形势发展的要求。
　　我们认为，生态补偿主体，可以按照责任范围进行划分。一般来说，对大面积的森林、湿地、草地等重要生态功能区和国家级自然保护区等生态系统服务的补偿主要由中央政府重点解决；对矿产资源开发和跨界中型流域的生态补偿机制应由政府和利益相关者共同解决；地方政府重点是建立好城市水源地和本辖区内小流域的生态补偿机制，并配合中央政府建立跨界中型流域的补偿问题。对于区域间以及重要生态功能区的生态补偿问题，应当是在流域和生态系统服务诸要素的生态补偿的基础上进行整合，并结合不同区域的特点和生态系统服务的贡献等进行综合考虑。
　　生态补偿的付费和补偿可根据下面3个原则确定:一是破坏者付费原则，主要针对行为主体对公益性的生态环境产生不良影响从而导致生态系统服务功能的退化的行为进行的补偿；二是使用者付费原则，生态资源属于公共资源，具有稀缺性应该按照使用者付费原则，由生态环境资源占用者向国家或公众利益代表提供补偿；三是受益者付费原则，在区域之间或者流域上下游间，应该遵循受益者付费原则，即受益者应该对生态环境服务功能提供者支付相应的费用。此外，对生态建设的保护做出贡献的集体和个人，对其投入的直接成本和丧失的机会成本应给予补偿和奖励。
　　生态补偿标准的确定一般参照生态保护者的投入和机会成本的损失、生态受益者的获利、生态破坏的恢复成本、生态系统服务的价值4方面的价值进行初步核算。
　　补偿实施主体和运作机制是决定生态补偿方式本质特征的核心内容，按照实施主体和运作机制的差异，大致可以分为政府补偿和市场补偿两大类型。
　　根据中国的实际情况，政府补偿机制是目前开展生态补偿最重要的形式，也是目前比较容易启动的补偿方式。政府补偿机制是以国家或上级政府为实施和补偿主体，以区域、下级政府或农牧民为补偿对象，以国家生态安全、社会稳定、区域协调发展等为目标，以财政补贴、政策倾斜、项目实施、税费改革和人才技术投入等为手段的补偿方式。政府补偿方式中包括下面几种:财政转移支付，差异性的区域政策，生态保护项目实施，环境税费制度等。
　　在今后的工作中要着重在流域、矿产资源、森林、自然保护区等几个重点领域加强生态补偿机制。逐步建立健全生态补偿立法，加大生态补偿的财政转移支付力度，进行多渠道融资。进一步完善生态补偿的管理体制，加强宣传教育，增强利益相关者对生态补偿的认知与参与。加强生态补偿科学研究与试点工作，为建立切实有效的生态补偿机制提供有力的技术支撑。
　　(以上内容摘自国合会提供的《生态补偿机制课题组报告》)