将排污许可作为深化环保改革的重要载体

郭伊均

《环境保护法》和《大气污染防治法》均明确指出，国家依照法律规定实行排污许可管理制度。排污许可实施20多年来，全国已有江苏等8个省出台了排污许可条例或办法，上海等14个省市出台了排污许可规范性文件，重庆等省市在地方环保条例中明确了排污许可证颁发程序和要求。全国20多个省区市已向约20万家企业颁发了排放许可证，环境统计口径内大部分污染源已获发排污许可证。

但客观地讲，在全国推行了近20年的排污许可，与中央全面深化改革要求“完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度”还有较大差距。比如，制度定位不清，未确立排污许可制度的核心基础地位；配套法律不健全，排污许可条例尚未出台；缺乏顶层设计，各地实施的排污许可不尽相同，相互间的工作经验可借鉴性较差；能力不配套，一些地方发放排污许可证多是形式性审查，质量无法保证。

笔者认为，在实施“一带一路”战略中大量产业走出去的同时，我国急需建立并输出更加成熟定型的排污许可制度。

建立排污许可制度不仅是实现面向环境质量的环境管理转型、建立规范严格的企业环境执法体系的基础和关键，也是现实的需要。

将排污单位的环评、监测、执法等全生命周期环境数据统一到排污许可平台是建设环保大数据的根本方法，是实现全过程痕迹化管理，让信息多跑路，让管理人员少跑路，提高效率的重要举措。

排污总量控制目标在执行过程中，需要根据环境质量变化动态调整。如果环境质量不能满足标准，则应动态下调相应种类污染物的排放总量控制目标，并按照下调比例相应下降控制单元内的许可排污权。

1 为什么要实施排污许可？

排污许可是环境许可中一项点源排放管理的核心工具，是依据环境保护法律对企业的排放行为和政府对企业的监督做出规定，通过许可证法律文书加以载明的制度。笔者认为，建立排污许可制度不仅是实现面向环境质量的环境管理转型、建立规范严格的企业环境执法体系的基础和关键，也是现实的需要。

环境资源有限的需要。大气、水体等作为自然资源，其扩散消纳污染物、保证环境质量的能力（环境容量）是有限的，若过度向其中排污并超过其环境容量，必然导致大气、水体环境质量恶化。近年来，由于污染物排放总量超过其环境容量，不少地区环境污染加重。雾霾围城、水体黑臭现象不断出现，也证明了环境容量的有限性，因而对其利用必须严格控制和规范管理。中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》要求严守环境质量底线，相应确定污染物排放总量限值和环境风险防控措施。因此，通过排污许可严格控制排污总量，防止环境容量被过度利用，实现最佳配置十分重要。

环保改革创新的需要。环境质量是全面建成小康社会的短板，保护环境的工作任务必将日趋繁重。为此，必须加快推进环境治理体系和治理能力现代化，积极探索建立系统完备、科学规范、运行有效、成熟定型的环境管理制度体系。《关于加快推进生态文明建设的意见》要求，改革生态环境保护管理体制；建立和完善严格监管所有污染物排放的环境管理制度；完善污染物排放许可证制度，实行污染物排放总量控制制度，并禁止无证排污和超标准、超总量排污。因此，排污许可是环保改革的重要组成部分，必须抓紧推进。

适应市场化的需要。环境容量作为自然资源，其价值需得到认可，其利用和保护应遵循市场化规律。同时，只有建立起符合市场规律的环境保护制度，才能形成环保工作长效机制，才能协调好环境保护与经济发展的关系，让有限的环境容量支撑更大的经济发展总量。《关于加快推进生态文明建设的意见》要求，发展环保市场，推行排污权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。排污许可就是根据环境容量确立排污权、分配排污权、推行排污权交易的基础和法定载体，是体现环境容量价值、推进环保市场化的重要平台，需要加快推进。

适应信息化的需要。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，及时公布环境信息，健全举报制度，加强社会监督。建设环保大数据，加快信息化建设不仅是推进环境治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是环境信息公开的重要数据来源。将排污单位的环评、监测、执法等全生命周期环境数据统一到排污许可平台是建设环保大数据的根本方法，是实现全过程痕迹化管理，让信息多跑路，让管理人员少跑路，提高效率的重要举措；同时，通过动态公开排污许可信息，保障公众的知情权、监督权，既引导公众实时监督排污单位，防止其弄虚作假，又可防止监管部门失职、渎职。

2 实施排污许可应把握哪些重点？

要推进我国排污许可制度改革， 笔者认为，需做好以下几个方面工作。

首先，改革制度并行模式，统一到许可“一证式”管理上来。

将环评审批与核发排污许可证结合起来，基于改善环境质量和保证环境安全为前提，通过规划或政策环评确定控制单元的污染物排放总量指标和排放标准。在此基础上，将项目环评审批调整为核发许可证，项目环评及“三同时”由业主自行负责，纳入证后监管即可。将污染控制转移到证后监管上来，通过排污单位依法自主报告许可执行情况、获取的在线数据和监测及执法机构等反馈的信息，综合评价许可执行情况，核定排污量，并与审批、监测、执法等环节动态交换信息，形成闭环管理。将环境监测转移到在线监测设施比对监测上来，而不再开展监督性监测，确保在线监测的流量与浓度数据准确、客观，且符合法定要求，为核定排污总量和强度提供依据。将环境执法转移到许可执行监督检查上来，严查无证排污和偷排、漏排、超证排污行为，抽查许可申报信息真实性，检查污染治理和在线监测监控措施运行情况，督促排污单位公开排污许可执行信息。

其次，改变管理被动方式，确保有效监控污染物排放行为。

将废气、废水管道建设规划及建设情况作为许可审核重要内容，督促排污单位设置明管；不能设明管的，在封闭前须经许可部门验收并备案管道走向图，确保排放行为始终处于监控之中，防止偷排、漏排。督促排污单位按照便于采集样品、便于计量监测、便于日常监督检查、便于接受公众监督的原则设置规范化排污口，确保废气、废水通过规范化排污口排放，满足监测监控要求。向现有排污单位核发排污许可证，应将排污口规范化整治作为前置条件。设置排放监测标准管段。在排污口处设置由环保部门独立监管的污染物排放监测标准管段，满足安装准确测定废气及废水流量装置、污染物排放在线监测装置、视频监控装置和配套建设在线监测监控信号无损传输系统条件。按要求建成污染物排放在线监测监控装置和信息传输系统，及时获取排放数据，动态评价排污许可执行情况，并接受排污单位和公众监督。

第三，转变总量控制理念，以改善控制单元环境质量为目标。

改变以行政辖区为单元下达计划总量控制目标任务的做法，分别将自然通风廊道的上下风向区域和汇水区的上下游流域作为相应污染物排放总量控制单元。单元内排污总量控制以改善环境质量为目标，并根据气象因素和水文条件等科学测算允许排污总量，即实行环境容量总量控制法，更好协调保护与发展的关系。推行“一企一证”管理，将排污单位的废气、废水等全因子同步纳入许可管理，有利于整合信息，综合判断许可及执行信息的合理性和可信度，实现系统化监管，形成监管合力。排污总量控制目标在执行过程中，需要根据环境质量变化动态调整。如果环境质量不能满足标准，则应动态下调相应种类污染物的排放总量控制目标，并按照下调比例相应下降控制单元内的许可排污权。

第四，改进经济调控手段，调整排污费为排污权使用费或税。

排污单位的排污权需通过市场交易获得。对排污单位征收排污费调整为征收排污权使用费或税。从严查处偷排、漏排、故意超证排污和弄虚作假等行为，防止排污单位因不愿多购排污权而出现超证排放的情况。鼓励排污单位通过技术创新和强化管理等措施减少污染物排放。排污单位实际排放量低于排放权的，根据其节余的指标量，由财政按征收的排污权使用费或税一定比例给予奖励，调动其治污积极性。

第五，遵循客观公正原则，建立公开的排污许可信息系统。

运用许可、监测、执行申报和执法等获取的数据建立排污许可信息系统。建立基于排污许可信息系统的排污权交易信息平台。允许总量控制单元内的排污单位相互开展排污权交易，交易信息在平台上及时动态反映，增强排污权交易的客观性、真实性和形象性。开发网络版的排污许可信息系统（含排污权交易信息平台），接受公众实时查询。

第六，健全许可法规体系，建立成熟定型的污染源管理制度。

强化排污许可的顶层设计，组织在全国统一实施排污许可制度，尽快出台排污许可条例，并推进制订排污许可法，使之成为成熟定型的管理制度。在制（修）订相关法律时，应从法律层面明确环境容量的自然资源属性，为排污交易提供法理依据。在制（修）订相关法律时，应确立在线监测数据的法律地位，为其用于许可执行评估、环境执法和排污交易等扫除法律障碍。此外，在制（修）订相关环保法规时，应修订相关排污许可规定，使之协调一致，并为许可制度实施提供法律保障。

作者单位：环境保护部西南核与辐射安全监督站