摘要：2005年2月全国范围内掀起的“环保风暴”将公众的视线集中到了环境影响评价，该制度肇始于美国，其功能和作用早已为实践所证明。70年代后各国纷纷引入环境影响评价制度并制定了相应的法律法规，中国就是其中之一。尽管如此，由于在政治体制、经济水平以及社会文化等方面存在不少差异，中美的环境影响评价程序出现很多不同。本文从现行中美的法律规定出发，探讨该程序差异的体现，分析差异的成因并就完善中国环评程序提出借鉴意见。

关键词：规划环评 建设项目环评 公众参与

一、中美环评程序概述

1969年美国历史性地将环境影响评价制度（Environmental Impact Assessment 简称“EIA”制度或“环评”制度）引入《国家环境政策法》，并在随后的《关于实施国家环境政策法程序的条例》（以下简称“CEQ条例”）中对该制度予以详细规定，这是世界上提出对人类行为产生的环境影响进行分析、预测和评估的先声，中国在1979年实行建设项目环境影响评价制度后，2002年又出台《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》），使中国的环境影响评价工作更加法制化、科学化和具体化。

纵观中国和美国的环境影响评价制度，其设计的目的、功能以及结果都很类似，惟独在由谁发起评价，如何进行评价，、哪些阶段参与评价等程序存在较大不同，而这些程序性规定正是该项制度的核心所在，也是立法的重点以及执法的内容，实际上，全国人大环境与资源保护委员会副主任委员王涛曾在《关于<中华人民共和国境影响评价法>（草案）的说明》中已经指出“环境影响评价在性质上主要具有行政程序法的特征，是环境保护法和各项环境保护法所容纳不了的。”美国则是十分重视程序的国家，“在最高院的一系列判决中，《国家环境政策法》被严格解读为‘程序法’而不是‘实体法’，这意味着该法是用来规制行政机关如何做出决定而非它们做出了什么样的决定。

《环评法》结合中国经济发展和和环境管理状况，将规划环境影响评价正式法定化，作为政府或者有关工作部门决策中必不可少的一项内容，它和建设项目环境影响评价构成中国的环评范围，且两者适用不同的程序：首先，规划环境影响评价。其中“规划”又包含两种类型，它们分别适用不同的程序：其一为指导性规划，即诸如土地利用、区域、流域、海域的建设、开发利用的规划以及《环评法》第八条规定的专项规划中的宏观性、预测性的规划，这类规划在规划编制过程中组织进行环境影响评价，并编写该规划对环境影响的篇章或者说明（应该实行环评的“规划”的范围由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门规定，报国务院批准，此外，这个过程中没有公众参与和专家评审）；其二为专项规划，即有关工业、农业畜牧业、林业、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等的规划，对于这类规划，编制该规划的机关应该在报批专项规划草案之前，对该专项进行环境影响评价，这个过程中应该“举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见”，之后编制机关将环境影响报告书和规划草案一并保送上级政府或有关部门，此时由人民政府指定的环保部门或者其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组对环境影响报告书进行审查，通过后再对该专项草案做出决策。其次。建设项目环境影响评价：（水土保持的建设项目经水行政主管部门同意后）建设单位委托具有环境影响评价资质的机构进行环境影响评价，（经行业行政主管部门预审后），报送有审批权的环境保护行政主管部门审批，建设单位进行环境影响后评价，原审批单位进行跟踪检查。

美国环境影响评价程序则比较统一，对于联邦政府的立法建议或者其他对人类具有重大影响的重大联邦行动，环评一律分为四个主要阶段进行。第一阶段，联邦行政机关决定是否编制报告书；第二阶段，有关方确定评价范围；第三阶段，领头机关（leading agency）编制报告书初稿，第四阶段，报告书的评论和定稿．

二、中美环评程序的主要差异

我们可以发现，尽管中国的环境影响评价制度是从美国引进的，但现阶段两国的环评程序存在着较大差异，笔者试从政治体制、经济水平以及社会文化等方面来剖析差异的成因，并最终回归到中国环评程序的完善问题。

（一）环评程序的主导者　

就中国环评程序来看，规划环评中的环境影响报告书由行政机关编制，指导性规划环评中甚至没有公众参与和专家审查的内容，足见行政机关单方面启动并操作整个过程。对于建设项目环评，《环评法》第十六条第二款规定了三种情况，即建设项目可能对环境造成的三种不同程度的影响，相应究竟是编制环境影响报告书，是编制环境影响报告表，还是填报环境影响报告表，这由行政机关决定，接着由建设单位委托具有环评资质的机构进行环评，之后是连续的预审和审批，整个过程也是行政机关在启动并主宰着环评，建设单位扮演的角色只是非常被动的行政相对人。

这是中国的行政公权在环境管理中的充分体现，反映了中国环评的立法本位——即认定政府关心环保并应该运用行政权力管理环境保护工作。长久以来，由于我国是一个农业大国，政府作为“君临天下”的“父母官”操办了很多的社会事务，公民（老百姓）从而产生了较为严重的依赖感，近代以来，环境问题日益突出，市场在环境保护领域不能完全发挥其调节的功能，这时候行政上的“命令与控制”手段显得更加有效。然而，过于集中的行政裁量权在实践中暴露出了不少问题：

首先，行政机关角色冲突。“既当运动员，又当裁判员”，如指导性规划环评中行政机关自己规划，自己决策的做法居然能够写进法律条文，难道这种做法在立法者眼里没有值得质疑的地方？除非立法者的立场与行政部门保持某种一致性。

其次，为权力腐败埋下了隐患。不能排除地方政府或其工作部门在增长GDP的思想下，简化或排斥环评程序，甚至让企业的环境影响文件蒙混过关，中国的建设项目环评已经实施二十多年，《环评法》出台也近两年，按理说环评制度和思想早已经深入人心，起码也深为有关国家机关和建设单位熟知，但是江苏常州却发生了震惊全国的“铁本事件”，据新浪网报道：“2002年9月至2003年11月，常州国家高新技术产业开发区管委会、江苏省发展计划委员会、扬中市发展计划与经济贸易局先后越权、违规、拆项审批了铁本合资公司的建设项目。铁本公司未取得环保部门批复环境影响评价报告书即开工建设，严重违反了国家环境保护法、环境影响评价法的有关规定。”最后几批官员纷纷落马，但即便这样，此次事件造成的伤害尤其是环境上的损害已经无从弥补。

最后，行政决策难以实现公允。专项规划仅仅允许一些专家参与审查，而指导性规划则干脆由行政机关自己决策。封闭式的评审程序，难免不让人产生诸多疑虑：有没有经过认真的评审？审查的标准的什么？一般的规划和项目都存在经济效益和环境影响并存的情况，评审者的立场是倾向于经济还是倾向于环境？总之，只有少数机关或专业人士参与的程序应该说是难以服众的。

相较之下，美国联邦行政机关的在环评中的主导力量就要明显逊色，它的角色定位应该是程序的引导者而不是主导者，因为在四个阶段中，没有一个是行政机关单独行事的，在“决定是否编制报告书”的阶段，真正的决定者是公众而非行政机关，因为如果行政机关认为拟建议的行动通常无环境影响的行动，就得编制“无重大影响认定”的文件并交由公众审查，公众审查认为有影响，行政机关就必须编制“环境评价书”，编制过程中如果行政机关还认定“无重大影响”，则仍得编制“无重大影响认定”文件并交由公众审查，公众最后的决定为终局决定。

美国环评中没有出现一个“审批”的字眼，相反，行政机关必须接受有关各方、公众的审查，与合作机关进行协作等外部因素的约束，加上对于公民起诉的防范，行政机关一般不敢将行政权力集中化，独自掌控环评的程序。这也正好印证了美国政府的职能和角色——“小政府、大社会”结构下的服务型政府。此外，公众善于怀疑政府、善于张显自己的环境权利，在一定程度上也促使了行政机关必须谨慎地保持“引导者”的姿态。

（二）环评程序启动的时机

环评程序启动的时机，也就是环评介入整个规划或建设项目的时间，其具有重要的意义，介入时间过晚将使环评根本“无环可评”，当然更不可能操之过急。目前中国和美国对此的规定较为原则性：

1．中国的情形。针对三种环评对象，《环评法》规定了三种情形：

（1）指导性规划，“应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。”（第七条第1款、第八条第二款）这条规定比较明确。

（2）专项规划，“应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。”（第八条第1款），本款语焉不详之处在于：规划草案与环境影响报告书的编制谁在前谁在后，还是两者同时进行？笔者认为行政机关在形成一个规划的想法的同时，就必须同时意识到这个规划有没有环境影响，乃至影响大概有多大，比如三峡电站的规划，牵涉的因素很多，其中之一就是明确即将修建的大坝必将对水库区的生态环境、文物古迹、移民生产生活等方面带来影响，然后通过具体的分析、论证，从环境影响的角度确定该规划有无可行性。

（3）建设项目。法律没有详细规定环评程序何时可以介入项目建设，只说明建设单位在开工建设之前应该委托有资质的机构进行环评。我们不妨看一下历史，在《环评法》“三读”的过程中，全国人大法律委员会删除了美国独创的“替代方案”条款，理由是“要求所有的建设项目都要另搞替代方案，难以做到，也没有必要。”这样一来，许多建设项目既然没有替代方案，就直接报送到计委、发改委，甚至直接由后者发起某项项目。我们不能排除中国仍然留有部门利益的残余，那样，这些能“创造经济效益”的项目自然而然地在计委和发改委等处立项，这个过程中几乎没有环评，因为在他们看来环评是后来的事，问题就在于此，立项阶段中，项目的规模、选址、设备等要素基本已经敲定，如果通过立项，那么后来环评程序的功能似乎只是论证该建设项目没有不利的环境影响，或者寻求减少环境影响的对策。这样失去了从源头上把关环境影响项目的良机。实践中这样的事例不在少数，2005年2月国家环保总局掀起“环评风暴”，叫停30个严重违反环评法的大型建设项目，事实上，这些项目中就已经有很多通过了立项。

2．美国的情形。“CEQ条例对三种主要的行政行为的环境影响评价时机作了原则规定：（1）对联邦性质机关直接从事的工程或项目，环境影响报告书必须在可行性分析阶段完成；（2）对行政裁判行为，环境影响报告书的定稿必须先于行政机关人员的正式行政裁判建议和有关环境影响的那一部分公开听证会；（3）对非正式的制定规则的行为，环境影响报告书的初稿必须与拟议的规则同时提出。”由此可以看出，美国也贯彻这么一个基本的准则：报告书在决策之前完成（而不是开始编制）并为决策者在决策中所用，避免报告书成为在决策之后为决策提供论证的文件。美国的这项规定其实也非常缺乏操作性，但由于“纳税人”监督有力，政府时刻得注意环评的时机，并且和公众取得沟通和对话。

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