（三）环评程序的期限

《环评法》第二十二条第三款：“审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内，收到环境影响报告表之日起三十日内，收到环境影响登记表之日起十五日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位。”这只针对建设项目环评批准期限，对编制环境影响文件的期限却未予规定。此外，指导性规划环评期限与规划的期限相同，专项规划的批准期限未予明确。

CEQ条例则主要规定了两个时间段：报告书初稿完成后在《联邦公报》上公布，接受各方评论，时间为90天。评论期满后，领头机关对评论作出相应的反应，再次将报告书定稿公布，时间为30天，欺瞒后将报告书交给决策者。

可以看出，中国和美国在明确的期限上存在的最大不同之处——中国将60天交给审批机关，美国将120天分两个阶段交给公众！

本文论述到此实际上与前文形成印证：中国的管理模式是政府高度管制，美国则采取政府与公众合作的模式，虽然两者基于不同的国情，但如此明显的反差却也足以引起一些思考。前文已经交待，《环评法》和《CEQ条例》在实践操作的层面上均可以视为行政程序法，既然是行政程序法，那么它们都必然形成了各自的关于公正和效率的模式。有人认为“无论哪一种程序模式，都必须兼顾公平和效率，只是权利模式侧重于公平，效率模式侧重于效率。”

笔者对此表示赞同，进一步推论，笔者认为中国的环评程序属于“效率式”，美国的环评程序则属于“权利式”。

尽管中国建设项目环境影响文件的审批期只有60天，似乎比起美国的120天缩短一倍，但是，这不能真正地代表效率之高，行政机关在这60天里的工作无外乎“召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查”，所以这60天中的工作量与其功效有点失称，再说万一行政机关非要在第60天给出审批结果的话，那么对于建设单位来说，耽误的时间、机遇可能难以估量。同样，对于美国来说，尽管法律规定公众有30天的评论期，有足够的时间来维护自己的环境权益，但笔者认为初稿的90天评论期也过长，公众完全可以凭借极为快捷的信息渠道尽快发表自己的见解，因此将90天压缩为60天更加适宜。

（四）环评程序的公众参与

“在政府行政领域，公民的参与对保证政府的运作有关键的作用，通过公民的参与可以达到如下之目的：向公民传达信息；从公民中获取信息；改善公共政策、规划和项目…延续或避免政策决定的困难。”可见公民参与（即公众参与）行政管理的理性在于保障政府决策和社会公众权利的双重优化。

1．公众参与的前提

（1） “公众”的范围

中美“公众”定义的外延大同小异，都指拥有该国国籍的居民，但中国把“专家”独立在公众之外，突出了专家在环评中的重要地位。实践中，能真正参与环评的公众在领域和数目上都是有限的，这主要取决于参与途径。

就中国而言，专项规划机关和建设单位在报批环境影响评价文件草案之前，必须“举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见”，实践中真正有多少普通百姓能参与论证或者听证？出席的人员能否反映所有公众或起码是有利益影响的公众的心声？在一个听证制度体系尚不够健全的发展中国家，可能更多的只是形式上宣扬民主行政，稀释各方的狐疑。

美国的公众参与途径主要也是听证会，可见作为一种渠道或制度，听证本身是美好的，关键在于落实它的经济基础和配套制度。美国人民在生活殷实后自然把注意力转到生活质量上来，环境问题是他们早在70年代就已经非常关注的问题之一，1970年“地球日”环保运动席卷全美，可谓自下而上规模最大的“公众参与”活动。所以，历史传统也催生了美国社会公众参与的体系建设。

（2） 政府接纳公众的程度

世界各国基本上鼓励公众参与行政事务，但各政府对于公众的接纳度有别，这取决于政府自身的地位和作用。中国在计划经济中沉寂了很多年，现在虽已建立市场经济，但政府的宏观调控等手段仍然发挥者重要的作用，因此，国家不能在所有领域都市场化，在一些关乎公众利益的社会事务上，政府保留了绝对比重的发言权和决定权，如此情形之下，公众参与行政的效力就受到削弱，越削弱就越影响公众的积极性，从而形成一个公众不愿过问大小行政事务的不良循环。此外，中国自古就存在“权力崇拜”的思想，认为当了“官”就自然获得管人管事的权力，这种严重的官本位理念甚至延续到“一切权力属于人民”的今天，从问题的相对面看，公众的权利意识也一直被压制着，难得有机会行使参政议政的权利。综合分析可见，中国政府对公众参与的接纳度还有待加强。

美国只有两百多年的历史，但从华盛顿时代的制宪会议开始，始终融合了国民参政议政的意愿和行动。可以说当今的美国已经建立起“新公共管理”取相模式的政府，因为它符合“新公共管理”的思想，“强调国家、各种社会组织（公众）之间的一种伙伴关系，强调它们各自在社会秩序中的能动作用。认为在一个多元的社会里，必须寻求并保持社会秩序、民主和社会公正之间的平衡”。笔者认为美国政府很好地改革了自身体制并接纳了公众参与行政。

（3） 信息公开

只有让公众了解、掌握规划或建设项目的资料信息，才能让公众对此进行评论，所以信息公开是公众参与环评的必要前提。根据《环评法》第十一条、第二十一条，规划的编制机关和项目的建设单位在报批环境影响报告书前，应该采取有关形式征求公众的意见，而无需在此前将有关的文件予以公开，这意味着公众参与环评之前对该规划和项目毫不了解，要求其在短时间的听证会或调查中对草案提出意见，难度非常之大，所以这样的意见征求往往流于形式，难以真正实现公众参与的效果。

相较之下，美国的信息公开制度要完善得多。立法依据可以追溯到《行政程序法》第552条—行政机关有在《联邦公报》披露特定信息的法律义务；《情报自由法》、《阳光下的政府法》等多部法律都有信息公开的具体规定。环评实践中，政府的公告贯穿四个阶段，“公告包括范围界定公告、初步决定公告、意思通告、可获得环境影响报告书草案的通告、可获得最后的环境影响报告书的通告,以及做出决定记录的公告等。”在这种情况下，公众能够获得与环境报告书的编制机关相差无几的资料信息，从而在充裕的时间里研究相关报告并提出自己的意见。不断公开的信息确保了公民的意见质量，也充分尊重了公众的知情权。　

2．公众参与的阶段

《环评法》允许公众介入环评的阶段十分有限：首先，对于指导性规划的环评，根本不设专家审查和公众参与的内容，然而，这些关于土地利用、区域、流域、海域的建设、开发利用的规划牵涉最为广大群众的利益，更加需要专家进行可行性论证、听取公众的意愿和建议；其次，对于专项规划的环评，只在报批规划草案前征求公众对于环境影响报告书的意见，而在编写报告书、专家审批等阶段排除了公众参与，实践中报告书因公众的意见而进行大副更改的情况非常罕见，一方面是既定方案或者说是既定利益已经确定，另一方面也是行政效率使然；最后，对于建设项目的环评，建设单位也只是报批建设项目环境影响报告书前征求公众的意见，至于项目可行性研究、建设项目设计、环境影响后评估等阶段却没有公众的参与，然而实践证明，正是在其他阶段公众更能把握建设项目的环境影响，更为直接、方便地监督建设单位落实“三同时”制度，所以《环评法》将公众的意见只局限于审批前的阶段应该是一种缺憾，不能真正让公众主张自己的环境权益。

美国的环评程序有两个阶段直接包含公众参与：第一阶段，行政机关认定其拟议的行为无重大环境影响，出具“无重大影响认定”文件，公众予以审查并具有最终的决定效力；第四阶段，即“报告书的评论和定稿”，这是整个环评中最重要的阶段。其间公众先有90天对于报告书初稿的评论期，领头机关研究并作出反映后定稿，公众再次获得30天对于定稿的评论期，可以说这是公众主导的阶段，行政机关则是合作性的接收意见和针对实质性意见作出不同类型的反映，或修改所有方案，或补充修改有关的分析等。当然，第二、第三阶段行政机关必须将其活动事项依法公告，公众有权对其监督，这也是公众参与的表现形式。可见，美国的环评程序给了公众很大的介入范围，让公众最大自由地与机关合作，共同决定立法建议或者建设项目的实施情况。

3．公众参与的反馈

如前文所述，行政机关和公众互动的功能在于“向公民传达信息；从公民中获取信息；改善公共政策、规划和项目”，笔者认为只有将公众的意见当作意见来处理才能发挥公众参与的作用，相反，如果只是让公众埋怨几句而草草了事，那么还不如免除公众参与这一环节以节约社会资源。

中国和美国行政机关对于公众意见的反馈是不同的：就中国而言，《环评法》第十一条第二款规定：“（专项规划环境影响报告书）编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。”第二十一条第二款规定：“建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。”可见，义务主体对公众的态度是“应当”，反映是“考虑并说明”，这种宣示性的条款在实践中根本无法真正落实！谁知道行政机关是否认真考虑了？如何举证认定机关没有认真考虑？对采纳意见的情况说明该以何为标准？如果未尽说明义务，其法律责任如何？《环评法》无以回答。

美国行政机关对于公众提出的意见和作出的决定给予了充分的尊重。环评的第一阶段，公众的审查决定能够否决行政机关对于“无重大环境影响”的认定，足见公众决定的决策效力。对于第四阶段的评论，行政机关“必须”个别或集合地研究公众具体而明确的意见，然后对此作出不同形式的反应，与中国行政机关相比，其态度是“必须”而非“应当”，反应是“研究并有针对性地反映”而非“考虑并说明”，由此可见，美国对于公众意见的参考或适用程度远远甚于中国。

三、完善中国环评程序的建议

中国是一个行政权主导的社会，在环境管理领域中它的作用尤为显著。现在摆在我们面前的问题是，国家行政权力如此之大并且有扩张的趋势，我们如何学习借鉴美国成功的经验，将行政实体规范同行政程序规范结合起来，使行政主体在公众或其他各方的制约下依法行政，使静态、专断的行政权转变为动态、合作的行政权，在各种社会力量较为平衡的形态中实现国家环境行政管理。《环评法》的实体规范还是比较先进的，如引入战略环评、后环评等制度，但是从前文的分析可以看出，中国的环评程序需要完善以下几个方面：

（一）完善行政机关的权力制约机制。没有制约因素的权力是危险的，行政机关拥有决定重大规划的权力，拥有批准下级规划和建设单位环境影响报告书的权力，需要建立并运行一个妥善的权力制约机制加以平衡。比如提倡行证复议，支持公民诉讼，加大舆论对于规划和建设项目的暴光率等。

（二）明确若干程序的期限。只有明文规定某程序的期限，才能防范行政机关延期甚至不作为，也能明确相对人启动救济程序的起算时间。《环评法》有待明确的规定有：1。明确专项规划环境影响报告书的审批期限；2。将建设项目环境影响报告书审批期限从60天压缩为30天；3。规定报送规划草案和建设项目草案前的公众评论期为30天。

（三）建设项目立项阶段进行初步环评。在相关的法律法规中规定环境行政主管部门以外的行政机关对于申请的项目有义务进行初步的环境影响评价。责令申请单位出具环评大纲，组织有关专家审查，必要时会同环境影响区域的居民代表进行初步讨论。

（四）健全公众参与制度。这是《环评法》亟需完善的制度之一。从比较宏观的层次上说我们必须从以下几个方面入手：1。转变政府观念，培养政府公众合作行政的思想意识；2。借鉴《上海市政府信息公开规定》的法律规范，增加《环评法》关于公开规划和建设项目资料信息的法律规定，尽量具体化，使其具有可操作性；3。拓展公众参与环评的途径，尤其保证举行听证会的次数、质量以及对于普通公众的方便程度；4。扩大公众参与的范围。允许公众介入指导性规划环评，同时明确行政机关负有公告有关文件的义务。（涉及国家秘密的除外）；在建设项目环评中，允许公众参与其他环节，实现全程参与，具体模式为：立项、环评大纲及审查－环评报告书－环境影响技术评估－项目可行性研究报告－建设项目设计－建设项目施工－项目竣工验收－环评后评估。5。提升公众意见的决策力。在严格要求公众意见达到一定质量的基础上（如非常切合实际、比较具体明确），强制行政机关必须予以充分分析，并就分析结果对报告书作出适当的反映，以及明确行政机关责任人员违反该规定的法律责任。

参考文献：

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