公众参与是指公民除参与政治活动外，还参与涉及公共利益、公共事务管理等方面的活动。资源节约型社会建设的目标在于追求更少资源消耗、更低环境污染、更大经济和社会效益，实现可持续发展。这些目标的实现需要全社会的努力和支持，而公众参与在节约型社会建设这种具有公共物品性质、外部性强和需要有地方性知识为支 撑的领域大有作为。

“公众参与”的适用领域

　　“公众参与”的适用领域很广，主要有以下几个：

　　一是具有公共物品性质的领域。具有非排他性和非竞争性的物品被称为公共物品。公共物品通常由政府、集体或其他组织来提供。公共物品提供者与使用者的利益不一致，必然会导致公共物品配置的无效率。而公众参与则可将公众利益与集团利益相统一，实现公共产品的有效供给。

　　与此同时，公众利益本身也存在矛盾和不一致。人们总是根据自己的效用函数来选择是否需要以及在多大程度上需要该公共物品。因此，通过公众参与可以使公共物品融合多方需要，协调公众利益，达成趋于一致的效用函数，使公共产品有效配置。

　　二是具有强外部效应的领域。布坎南和斯塔布尔宾曾将外部效应界定为只要某个人的效用函数或某一厂商的生产函数所包含的变量在另一个人或厂商的控制之下，即存在外部效应。在外部效应很强的领域经常会存在激烈的利益冲突。科斯证明：在无法判断到底是谁损害了谁的领域，如无线广播波段的滥用，无法用征税或补贴的手段来解决利益冲突。冲突的解决依赖于产权的界定、谈判和结构性合约。

　　在信息不对称的前提下，政府或其他公共组织仅仅依赖外部信息来实现冲突的解决或缓解几乎是不可能的，甚至有可能激化冲突或引起新的冲突。因为，产权界定、谈判和结构性合约的信息毕竟来源于冲突方内部。故此，政府或其他公共组织在解决由外部效应引发的冲突时，必须要有利益相关者的参与，以公众参与的方式来获取内部信息，最终达成协议或制定出合理的治理政策。

　　三是有地方性知识的领域。地方性知识是指在当地特殊的自然环境和社会环境下，经过长期演化而形成的具有地方特色的习惯、传统和制度。人类的生产、生活总是依托于一定的社会与自然环境。针对不同的环境变化，人们的行为习惯也随之改变。这意味着同一个问题会因不同的地区而存在不同的解决方法。公众参与将会帮助政策制定者找出地区问题的所在，并制定出符合当地需要的治理政策。

节约型社会建设亟待公众参与

　　第一，节约型社会建设需要大量公共投入。

　　首先，用于资源节约的公共设施是节约型社会的基础。以节水型社会建设为例，其涵盖农业节水、工业节水和生活节水三个方面。农业节水除了采用喷灌、滴灌、管道灌溉和渠道防渗措施等节水技术外,还需要修建大量的节水性水利工程。节水技术的推广和节水性水利工程的修建不仅需要政府的投资，还需要政府提供大量的技术支持、服务和设备维护。工业节水除需要企业自身采取封闭式水循环生产技术外，更需要政府对共用污水处理、回用设施和节水管网等公共产品的投入。生活用水中大力推广的中水回用技术也需要以社区为单位收集和供给中水，以使中水回用的成本达到居民可利用的范围之内。以公众为服务对象的节水设施，其修建、使用和维护都离不开公众的内部信息，离不开公众的参与。

　　其次，资源节约制度是节约型社会建设的保障。制度亦是公共物品的一种表现形式。节约型社会制度有正式制度和非正式制度之分。正式制度包括资源产权交易制度、资源管理制度、资源节约组织和相关政策法规。非正式制度包括人们的资源使用习惯和资源节约意识。正式制度的建立是由外至内的，需由立法或执法部门以强制性手段施加于行为主体。非正式制度的形成则是以演化为基础，是由内至外依靠行为主体自觉形成的。但无论是强制性正式制度变迁还是诱致性非正式制度变迁都决不是某一个人所能完成，它需要有大量的公共产品和服务投入。

　　最后，深入的资源节约教育是节约型社会建设的催化剂。资源节约教育包括节约意识的培养和节约技术、知识的传播。节约教育通常需要通过运用电视、广播、网络、报刊等大众传媒方式向社会大众宣传节约资源的道理和如何具体节约的方法。另外还可以通过专题活动来引导公众关心资源，身体力行节约的实践活动。公益性资源节约教育具有公共物品的属性，需要有公众参与的政府或其他组织来提供。

　　第二，节约型社会建设旨在缓解资源利用中的冲突。

　　一方面，节约型社会建设旨在缓解人与环境的冲突。人类为追求更高的经济增长率和更多的物质财富，往往以大量污染环境，超量攫取资源为代价，这些行为激化了人与环境冲突。节约型社会建设的一个重要宗旨就是要缓解人与环境冲突，实现可持续性发展。资源日益耗竭的问题并不是由某个用户单独造成的，而且使用者为此所应承担的责任也无法完全通过外部机构来界定清楚。因此，节约型社会建设要实现其宗旨，必须从利益相关者总体出发，通过广泛的公众参与，利用相关的组织和制度约束单个使用者的行为，缓解人与环境的冲突。

　　另一方面，节约型社会建设旨在缓解资源利用中的人与人之间的冲突。资源利用中的人—人冲突主要来源于资源利用中的外部性问题。要解决各主体的利益冲突必须建立以公众参与为基础的协商与谈判机制，通过利益相关者的深度参与，达成一致协议或签订多方合约，实现产权的清晰界定，并利用市场机制实现人—人的和谐发展。

　　第三，节约型社会建设要因地制宜。

　　一是要以本地生产力特征为依据，选择有效的节约技术。基于不同的地理环境、资源禀赋、生产工具、劳动力水平的生产方式是选择节约技术的基础。节约技术要实现效益最大化，必须要适用于当地的生产方式。劳动者作为生产方式的能动要素之一，亦是资源节约技术的直接使用者和受益者。因此，节约技术的推广和使用要通过公众参与方式，广泛听取劳动者的意见。

　　二是要以本地的生活方式为依据，培养良好的资源使用习惯。地方性的生活习惯和意识形态具有一定的独立性和时滞性，其对新的外来的意识形态具有很强的影响力。要树立节约意识和培养良好的资源使用习惯，必须尊重当地的生活习惯和意识形态，并将节约意识融入其中。要做到这一点，必须要有实质性的公众参与，要让资源使用者自觉意识到节约的重要性，并将其内化到日常生活行为之中。

　　三是要建立符合自身需要的地方性政策法规体系。不同的地区建立节约型社会要有不同的模式。作为节约型社会建设指导方针和保障的地方性政策和法规也应在有公众参与的前提下，因地制宜，构建具有地方特色的政策法规。

　　（作者单位：武汉大学经济与管理学院、中国科学院地理科学与资源研究所）