从一定意义上讲，环境资源法领域之外的法律，对解决环境资源问题所起的作用更为重要。例如，在刑法中对环境资源犯罪行为规定有力的刑事制裁条款，可以更好地产生预防和威慑的效果，提高全社会的环境意识；在预算法、审计法、税法等财经法律中对资源节约和环境保护规定扶持措施，可以更有效地引导我国经济增长方式的转变。因此，为了促进人与自然的和谐共处，我们不能只抓几部环境资源法律，而要将加强环境资源立法与制定其他相关法律密切结合起来。

　　第二，制定法律要与配套规范性文件相结合。在每一部环境资源法律中，都有一定数量的要求制定实施细则的条款，责成国务院及其有关部门或地方制定与法律配套的行政法规、部门规章、规划、技术规范。配套法规也具有规范性和强制性，是完备的法律体系的重要组成部分，也是法律实施的重要环节。它们往往是适应环境资源保护迫切的需要，针对较为突出的环境问题制定的，在弥补法律的局限性和解决急迫问题两方面具有重要意义。我国人口多、地域差异大、发展不平衡问题突出，全国性的立法不可能对各方面的问题都作出细致规定。因此，应当重视做好与法律相配套的法规、规章的制定工作，做到一法多规、成龙配套、各司其职、协同前进。

　　当前，我们正在进行循环经济法的起草工作。在起草该法律草案的同时，就要考虑组织配套规范性文件的研究起草工作。例如，需要同时考虑制定节约用水条例、废旧家电回收处理管理条例、石油节约条例以及建筑节能、包装物和废旧轮胎回收等资源节约与综合利用的法规等。

　　第三，法律调整要和其他手段调整相结合。虽然离开法律是万万不行的，但法律绝非万能。调整社会关系的有效手段多种多样，法律规范只是其中之一，法律手段需要与行政、经济、工程、技术以及道德规范等多种手段结合运用。当前需要研究的问题是，如何更好地发挥环境资源立法与行政指导、财税保障、技术支撑和道德约束等各种手段功能的协同作用。在环境资源领域，一方面，立法时要了解其他调整手段的功能，为这些手段发挥作用留出足够的空间；另一方面，对于那些属于法律制度范畴的，就应在条件成熟时及时立法加以规范。

　　２．重视环境资源法律和有关法律的实施

　　第一，强化环境资源领域的行政执法职能和司法机关司法职能。各级政府及其有关部门是环境资源法律的行政执法主体。各级司法机关是环境资源法律的司法主体。这些机构的有效运行，对实现环境资源立法目的、发挥环境资源法律的功能十分关键。当前，国务院及有关部门依法严肃处理一批未批先建、不执行环评制度和“三同时”制度违法项目，与国家宏观调控的目标是完全一致的，必须再接再厉，决不能心慈手软，决不允许违法排污的项目继续存在，决不允许严重危害群众利益的环境违法者逍遥法外。在对待污染的问题上，要在紧缩“银根（金融调控）”、“地根（供地指标）”的同时，紧缩“污根（排污指标）”，将“三根”置于同等重要的地位。

　　第二，强化权力机关对环境资源法律实施情况的检查监督。全国人大常委会１９９３年作出对法律实施情况开展检查监督的规定以来，执法检查工作取得了很大成就。在环境资源领域，十届全国人大常委会先后开展了对《固体废物污染环境防治法》、《土地管理法》、《水污染防治法》等法律实施情况的执法检查，发现了法律实施中存在的重大问题，提出了整改建议，有效推动了一系列环境资源问题的解决，在社会上产生了良好反响。今年上半年进行的环保法律跟踪检查又取得了新的实效。今年８月，全国人大常委会通过了《监督法》，这对于各级人大常委会依法行使监督职权，健全监督机制，增强监督实效，促进依法行政和公正司法，具有重大的现实意义和深远的历史意义。通过实施《监督法》，将会进一步增强监督工作的针对性和实效性，进一步保障环境资源法律的全面实施，进一步促进人与自然的和谐共处。

　　第三，加强宣传教育、注重公众参与，提高全民族的环境法治观念。环境资源法律制定了，并不意味着当然就实现了人与自然的和谐共处。加强环境资源相关法律的宣传教育工作，促进全社会成员知法、守法，是促进人与自然和谐共处的又一项基础性工作。这项工作的重点有三：一是进行以有关领导干部树立科学发展观为重点的宣传培训。这是因为领导干部的决策行为对社会发展的走向关系甚大，他们率先树立人与自然和谐共处的意识尤为重要。二是进行以广大群众为对象树立人与自然和谐共处理念的宣传教育。要积极组织、正确引导，形成人人关心、人人参与、人人支持人与自然和谐共处的社会风气和良好习惯。在这一进程中，还应将青少年作为重点，以保证环境资源保护事业后继有人。各地工会、共青团、妇联和其他人民团体，也要发挥自身的优势，动员各方面的力量积极参与。三是按照党的十六届六中全会“发展依靠人民”的要求，扩大信息公开，在法的制定和实施中扩大公众参与的广度和深度。

　　３．要适时改革不适应和谐社会构建的行政管理体制

　　目前在一些地方的经济社会发展中，之所以出现诸多的人与自然不相和谐的问题，例如一些地方政府或明或暗地支持一些单位公然违反环境资源保护法律，造成严重的环境污染和生态破坏，其中固然有认识原因和追求政绩等动机，但根本的原因是地方政府过于追求本地方的经济利益。在我国目前的经济体制下，财政是采取“分灶吃饭”的制度，地方政府所属的干部生活条件好坏，收入水平的高低，直接取决于地方政府的财政状况。而由于地方政府的财政收入直接与经济增长速度挂钩，只有高速增长，才能改善地方政府的财政收入状况，也才能提高当地干部的收入水平，所以，追求经济高速增长并不是地方首长一个人的主观愿望，而是符合当地多数干部的愿望，因而会得到当地干部的普遍支持。这也足以说明，为什么中央有关节能降耗、保护环境的指标不易落实，根源在于这些指标不符合下级政府的经济利益。因此，为了实现人与自然的和谐共处，根本出路在于结束地方政府独立的经济利益，把地方政府从目前的“准企业”状态还原为真正意义上的政府。要把资源配置的权力真正交给市场，从根本上避免政府对企业各种不合理的行政干预。如果一时不能改变“分灶吃饭”的财政体制，中央财政就要加大对环境治理保护的转移支付的力度。在继续加大国债资金和各级财政预算内环保投资力度的同时，鼓励社会资金、外资等参与环境基础设施的建设和运营，实现投资主体多元化。如果不在环保投入的问题上动真格的，那么，要想如期完成“十一五规划”的环保控制指标，是绝无可能的。

　　当前还要高度警惕政府机构中的部门利益问题。所谓部门利益是指行政部门偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相实现小团体的利益，其实质就是“权力衙门化”与“衙门权力利益化”。近年来随着市场经济的发展，政府机构中的部门利益问题日益突出。在决策或履行职能过程中，有些部门过多从本部门的利益出发，过于强调、维护与谋取本部门的利益，影响了国家决策的战略性、正确性和前瞻性，损害了社会公正与人民利益，增添了国家的经济和政治风险。尤其要高度关注部门利益法定化。依法行政本是社会主义法治和现代化建设的必然要求，但是一些政府机构广泛存在着借立法来谋取、巩固部门利益的现象。如通过“职权法定”、“行为法定”与“程序法定”使部门利益法定化。有些政府部门利用本部门的资源优势，在制定有关法律草案时，千方百计为部门争权力、争利益，借法律来巩固部门利益，获取法律执行权，获得相应的机构设置权和财权，将部门意志上升为国家意志，或将国家意志歪曲为部门意志，以部门利益取代国家利益，借维护国家利益之名，行谋取部门利益之实，使部门利益出现比较严重的国家化倾向。有时中央几个部门的利益经反复协商取得了一致，但却给地方和群众办事加大了过高的成本，使法规变得不可行。因此，立法工作要按照立法法的要求，进一步民主化、公开化，要让地方直接参与。起草法律草案尽量由地位超脱的机构进行。同时，要依法提高法律法规草案的审议质量，使公布的法律法规真正代表最广大人民的根本利益，真正为构建社会主义和谐社会服务。

　　（作者为国家环境咨询委员、全国人大环境与资源保护委员会法案室主任）

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