不为大多数人所知的是，围绕主体功能区的研究，中国顶尖的经济地理、生态、遥感以及区域经济等方面的专家已经忙碌了近一年。受国家发改委的委托，中科院、国务院发展研究中心、清华大学、国家发改委宏观经济研究院分别承担课题，组织多个领域的众多专家学者进行全方位研究。每一份研究报告都厚达几百页。

　　权威人士告诉记者，“主体功能区”的提出，是有关发展理论的一次创新，意味着国家管理方式的重大变革。

　　到底什么是主体功能区：从玛多的变迁说起

　　“水草丰美、牛羊成群、湖泊遍地”曾经是位于青海三江源地区的玛多县的真实写照。由于人口较少、畜牧业发达，上个世纪70年代末80年代初，玛多县是全国十大富裕县之一，人均拥有牲畜量、人均财政收入、农牧民人均纯收入为全国第一。但20多年后的今天，玛多却进入了全国十大贫困县的行列。

　　原因何在？全球气候变暖是外部因素，而超载放牧也是重要原因。有“千湖之县”美称的玛多原来的4000多个湖泊中有2800多个小湖泊干涸了；自然的生物链被破坏，老鼠的天敌狐狸、鹰、蛇大大减少，鼠害严重；很多原来长满半人高青草的牧场退化成了“黑土滩”。

　　8月份，本该是酷热难耐的季节，但海拨4270米的玛多县城的夜晚依然寒气袭人，缺氧、严寒，在那里进行调研的国家发改委副秘书长杨伟民和他的同事们一起度过了两个难以入眠的夜晚。

　　玛多的经历让杨伟民很难忘记，因为他更深的忧虑在于，青藏高原的三江源地区号称“中华水塔”，是长江、黄河和澜沧江的发源地，黄河流量的49%，澜沧江流量的15%，以及长江流量的相当一部分水量均来自这一地区。作为黄河的重要水源补给区，玛多生态环境恶化、湖泊减少的困境不仅关系到当地老百姓的生活，还关系着黄河中下游地区无数群众用水安全的保障。“我国生态环境脆弱，不适宜大规模开发的国土空间相当多，若都盲目开发，对中华民族的长远发展乃至生存将是一个灾难。推进形成主体功能区，就是从战略上、长远上来保护我们的生态环境，保护好我们有限的森林、不多的水源、已经少得可怜的野生动物，实现中华民族的可持续发展。”11月22日，杨伟民在发改委办公室接受记者采访时说。

　　按照“十一五”规划纲要中关于推进主体功能区的描述，青海三江源地区被列入22个限制开发区之一。“资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全”是限制开发区的定义，“成为全国重要的生态功能区，作为保障国家生态安全的重要区域”是这些地区的功能定义。GDP增长不再应该是当地政府考虑的首要，老百姓生活水平的提高也不再靠超载放牧，为了保障其生态功能，国家将通过财政的转移支付给予补偿。

　　曾历任国家发改委发展规划司处长、副司长、司长的杨伟民，亲历了主体功能区从概念提出到思路形成的整个过程，并且是公认的主体功能区的倡导者和推动者。作为全国主体功能区规划编制领导小组办公室主任，正在组织全国主体功能区规划的编制，对于“主体功能区”这个令许多人感到高深的概念，他有一个通俗的解释：过去大家比较穷的时候，一家人可能只有一间房子，既当卧室又当书房又作客厅，功能不分，没有功能区。现在大家比较富了，有了几间房子，可能有专门的客厅、卧室和书房，每间房子的功能是明确的。独立承担一个特定功能的房子就是功能区。但如果居住不是很宽敞的话，客厅可能同时兼作餐厅，尽管功能不是唯一的，但主体功能是清晰的，主体功能是客厅，主体功能清晰的房间就是主体功能区，但也不排斥餐厅的辅助或次要功能。

　　推进形成主体功能区，是我们国家在空间发展方面和统筹区域协调发展方面的一个新思路、新战略、新举措。目前我国区域发展的总体战略是西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展，将全国分成四大板块。推进形成主体功能区，是在这一区域发展总体战略之下，进一步将我国的国土空间细分，将全国国土空间划分出优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类，并明确每一个主体功能区的发展方向、发展定位、管制原则等。“构建协调、和谐、可持续的家园。”杨伟民这样概括推进形成主体功能区的目标。

　　避免过度开发：工业化城镇化不意味着水泥化

　　大规模、高强度的城镇化工业化开发是将绿色空间转化成水泥的道路、工厂和建筑的过程，没有节制的过度开发会导致一个区域成为不适宜人居的空间。

　　目前深圳的开发强度是36%,东莞是40%,上海是29%。东莞市国土局的局长讲，东莞已经开发了40%,如果再开发20%,变成60%,那东莞就会变成一块水泥板,成为不适宜人居的地方。

　　我国有600多个城市、2800多个县城、几万个小城镇，按照过去的思路搞城镇化，每个城市、每个小城镇几年就扩大一圈，总有一天，所有的城市、城镇会连在一起，变成一望无际的水泥地。

　　是不是工业化城镇化就意味着水泥化？杨伟民将电脑中一张“国内外部分地区开发强度比较”的柱状示意图点击开，指着图分析说，法国大巴黎地区的开发强度是21%，日本三大都市圈的开发强度是15.6%；德国大斯图加特地区的面积与我国的佛山市差不多，开发强度只有20％，其中的斯图加特市区，也只开发了45％，其他都是森林、农田。“而国外这些地区都是人均GDP达到几万美元的发达城市。”杨伟民强调说。

　　日本国土面积很小，人口也很多，但是日本全国包括居住、交通、工业占地的开发强度只有8.3％，其中，工业占地只有1600平方公里，创造的工业产值比我国还多。我国的工业用地面积有多少呢？大概有5万平方公里，这就能看出我们国土利用的效率比日本要差很多。在有限的可供开发的空间内，过多占用空间用于物质产品的生产，留给人的居住，留给森林、水以及其他动植物的空间必然就要减少。

　　日本三大都市圈集中了日本60%到70%的GDP和人口，但也只开发了15.6％。东京都市区的23个区，不包括周边的市，开发强度是58％，是目前为止全日本开发强度最高的，其他城市一般都只开发了30％—40％。香港至今开发了25%，许多香港人不得不居住在几十层的高楼，原因是对开发强度进行严格的管制，保住了75%的绿色空间。

　　“若开发强度过高，再过10—20年,我国一些区域因为没有了森林、农田、水面，都变成了水泥地，这个地方的人最终还是会走的。没了人，要那么多GDP干什么，没了人，GDP也无法创造。”杨伟民说。长江三角洲、珠江三角洲等开发强度已经比较高的地区在主体功能区规划中将被列为优化开发区，对优化开发区的开发强度将进行限制，促进这些地区产业升级，提高经济的集约化程度。而重点开发区属于资源环境承载力相对较强的区域，未来要更多地承担集聚人口和集聚经济的功能，开发强度可以适度扩大。

　　按照未来的人口和经济布局，我国的优化开发区和重点开发区将形成“两横两纵”的几大城市群，集中全国7亿左右的人口和60%—70%的GDP总量，其他地区则主要承担提供农产品和生态产品的功能。城市群将作为城市化的主体形态，以防止城镇布局遍地开花。目标是在一定的范围内集聚人口和经济，把更多的空间保留下来，用于保障食物安全和生态安全。通过明确不同主体功能区的开发强度，引导人口和经济向资源环境承载能力较强的区域集聚，从源头上扭转生态环境恶化趋势，减轻资源大规模跨区域调动压力。

　　走出区域发展的误区：从“GDP均衡”到公共服务均等化

　　人们常说“一方水土养一方人”，但许多地区“一方水土养不富一方人”。

　　对区域协调发展，有一个误区，认为GDP在全国要均衡分布，当“西部大开发”和“振兴东北老工业基地”的区域发展政策提出时，很多人想到的也都是这些地区的经济要快速增长，扭转GDP总量在全国地位下降的趋势。还有一些比较含糊的概念，大家都在说发展的差距在扩大，什么叫发展差距在扩大，用什么来衡量发展，用什么来衡量差距。这些政策性很强的问题，需要十分明确。

　　“我国的区域不协调，不在于GDP总量之间的差距有多大。”这是杨伟民的判断。他进一步举例说，美国GDP最高的加利福尼亚州，是美国GDP最低的州的70多倍，日本GDP最高的东京与最低的县的差距也接近40倍。但是没人说美国、日本区域不协调，因为美国、日本各个地区之间人均GDP的差距很小，最大的不过2倍，而我国人均GDP最大差距是10倍。特别是，美国、日本以及其他发达国家，地区之间人民享受的公共服务和生活条件是差不多的，没有显著的差别。

　　在杨伟民看来，我国区域不协调的实质在于：一是经济增长快，经济聚集多的地区没有集聚相应规模的人口，造成各地区之间人均GDP的差距扩大。二是劳动人口与赡养人口在空间上分离，造成地区之间公共服务水平差距过大。虽然我们也提倡劳动力转移，但有劳动能力的人在发达地区打工，但他的家属，他需要养育的孩子、需要孝敬的父母还在原籍，而老人和孩子是不创造GDP和税收的。流入地得到了外地劳动力创造的GDP和税收，流出地却要负担流出劳动力家属的公共服务。

　　所以，促进区域协调发展，不是要让所有地区之间GDP总量实现均等化，而是要实现公共服务的均等化、生活条件的同质化，从而实现人民生活水平大体相当。

　　促进区域经济发展或者说缩小区域差距，从欠发达地区的角度讲，要三条腿走路，第一，要发展经济，做大分子，这仅仅是促进区域协调发展的一个方面；第二，要转移人口，把超载人口逐步转移出去，把分母缩小，所谓城乡统筹也是这样一个道理；第三，要增加财政转移支付，缩小公共服务、生活条件和生活水平的差距。“我们要缩小和能缩小的是这样的差距。任何一个国家的政府也不可能承诺，让各个地区之间GDP的总量差距缩小。”杨伟民说。

　　空间均衡理念如何实现：政府精细化管理提出

　　“最终，在中华人民共和国的版图上，就是两级四类的主体功能区。每一寸国土、每一个县都清楚，国家和省给本区域的定位是什么。”这是主体功能区规划的最终理想。

　　主体功能区要明确到2020年，我国15亿左右的人口、近60多万亿的GDP、2.8万亿立方米的水资源、18亿亩的耕地，在960万平方公里的陆地国土是如何分布的，实现空间均衡，就是每一个区域的人口、经济、资源环境都要大体均衡。

　　进行主体功能区规划在中国历史上是第一次，国家层面的功能区规划在发达国家的理论和实际经验中也几乎没有可供借鉴的经验。面对这项美好但宏大的工作，所有人都会想到两个字：“艰巨”。

　　据杨伟民介绍，主体功能区规划要实现三大目标：一是对国土空间的主体功能进行定位，空间单元是以县为单位，从而明确每个区域开发的内容；二是对空间的开发强度进行管制；三是对开发秩序进行规范，哪些区域要近期开发，哪些国土要留给长远。

　　“空间均衡”理念的提出，是主体功能区规划“新”的体现，从经济总量均衡、产业发展均衡到空间均衡，意味着政府管理方式的变革。企业为了提高效益要进行精细化管理，为了国家管理得更加有效，政府也要进行精细化管理。

　　目前我国的政策单元过大，分成四大区域，一个区域平均是240万平方公里，这么大一片都用一个政策，针对性和有效性必然大打折扣。德国根据实施就业导向的区域政策的需要，将全国划分了271个空间单元，每个空间单元只有1300平方公里。我国推进形成主体功能区，就是要划小和细分政策单元。

　　推进形成主体功能区，首要任务是编制全国主体功能区规划。目前国家层面主体功能区规划编制正在紧锣密鼓地进行。根据区域的资源禀赋、环境容量、开发密度和发展潜力，全国主体功能区规划编制领导小组办公室已经确定10类指标，请中科院等有关单位的专家利用遥感和地理信息等空间分析技术，对全国的国土空间进行全面的综合评价，作为确定主体功能区的基本依据。

　　在国家主体功能区规划的架构下，各省、自治区、直辖市将编制覆盖所辖地区的规划。据了解，虽然在技术层面上，国家可以把960万平方公里划得很清楚，但考虑到现有的体制和今后的实施，比如，国家确定的限制开发区，今后中央财政要配套进行转移支付；省级确定的主体功能区，由省一级配套实施不同的政策。所以，主体功能区分为国家和省级两个层面，并在市、县层面落实，从而形成统一衔接而又分层互补的整体。

　　根据不同区域的主体功能，将明确不同的发展要求，配套实行更具体、更有针对性的政策、绩效评价和政绩考核，增强区域调控的有效性。推进形成主体功能区，将面临着财政、投资、产业、土地、人口管理、环境和绩效评价等一系列政策措施的调整完善。

　　有专家指出，主体功能区能否得到真正的贯彻落实，取决于政府的决心，财政支持的力度，中央和地方博弈的结果。