发展循环经济与我国税收政策的选择

　　[摘要] 随着经济的不断扩张和发展，全球性的环境危机日益严重。世界上无论是发达国家还是发展中国家，都为生态环境的恶化所困扰。我国的资源缺乏和环境污染情况尤为突出，发展循环经济，建立资源节约型社会已经迫在眉睫。审视我国现阶段税收政策，有必要调整和完善税收政策，以促进循环经济的发展。

一、发展循环经济是我国现实的选择
　　
     循环经济（Recycling Economy），是指按照生态规律运行、实行资源循环利用和清洁生产的经济形态。它不仅要求经济活动遵循一般自然规律、经济规律和社会规律，而且要求遵循生态规律，把经济活动纳入生态系统的运行轨道，力求在经济系统和生态系统之间建立一种协调、和谐的关系。因此，循环经济也称为生态经济。循环经济包括三方面（即3R）：reduce（减量），要求尽量减少进入生产和消费过程的物质和能源；reuse（再利用），要求尽可能多次利用或以多种方式利用资源和物品；recycle（循环往复），要求尽可能把废弃物再次变成资源。与“计划经济”、“市场经济”等概念不同，循环经济这一概念主要是根据资源利用方式的特征来划分经济形态，强调资源循环利用和清洁生产。
　　我国人口众多，资源相对贫乏，生态环境脆弱，在资源存量和环境承载力两个方面都已经不起传统经济形式下高强度的资源消耗和环境污染。而且，随着我国经济的快速增长和人口的不断增加，土地、水、资源、矿产等资源不足的问题会越来越严重，生态建设和环境保护的形势也日益严峻。如果继续走“高开采、大生产、低利用、高排放”的粗放式工业化道路和“大量消费、大量废弃”的消费道路，那么只能阻碍我国进入真正现代化的速度。按照科学发展观的要求，努力发展循环经济，建立资源节约型社会已经迫在眉睫。
　　发展循环经济需要综合运用各种政策手段，尤其是税收政策，调节和影响市场主体的行为，建立起自觉节约资源和保护环境的机制，以资源循环利用为基础，维护生态环境良性循环，从根本上转变发展方式，以尽可能小的资源投入和环境代价取得尽可能大的经济社会效益，努力实现人与自然的和谐发展。
　　
二、我国与发展循环经济有关的税收政策的现状及缺陷
　　
（一）我国现行有利于发展循环经济的税收措施
　　
    对资源综合利用的税收优惠政策。财政部、国家税务总局发布的《关于部分资源综合利用及其他产品增值税政策问题的通知》，规定了对部分资源综合利用及其他产品的减免优惠政策。国家发改委、财政部、国家税务总局印发的《资源综合利用目录（2003年修订）》，明确了在矿产资源开采加工过程中综合利用共生伴生资源生产的产品等四类46项资源综合利用项目。
　　对废旧物资回收利用的税收优惠政策。一是财政部、国家税务总局财税［2001］78号文通知：对纳税人从事废旧物资回收经营业务，实行增值税优惠政策。二是企业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的，可在5年内减征或者免征所得税。三是对三剩物和次小薪材为原料生产加工的增值税优惠政策。四是国税函［2003］1164号文通知：对利用废渣生产的水泥材料享受增值税即征即退政策。
　　对环境保护的税收优惠政策。一是为保护生态环境，促进低污染排放汽车的生产和消费，推动汽车工业技术进步，财政部、国家税务总局财税［2000］026号文通知，对低污染排放汽车实行减征30%消费税的政策。2004年1月1日起，经国务院批准，对企业生产销售的达到欧洲Ⅱ排放标准的小汽车，停止减征消费税，一律恢复按规定税率征税。自2004年7月1日起，对企业生产销售达到欧洲Ⅲ号排放标准的小汽车减征30%的消费税。二是国家税务总局国税发［2001］131号文通知：对退耕还林还草补助粮免征增值税。这项政策实际上是税收支持环境保护和生态平衡。
　　
（二）目前我国发展循环经济的税收政策的缺陷
　　
    总的来看，目前我国现行税收政策在客观上支持着循环经济的发展，而且是有一定成效的。尤其是在鼓励资源综合利用，减轻或消除污染，促使废旧物资的有效利用，加强环境保护等方面发挥了积极的作用。但是，也应该看到，我国税收政策对发展循环经济的作用还是零星的、不系统的，调节的范围和力度还远远不够。对资源节约利用和环境保护的调控政策的引导作用是从属的、派生的，仍存在很大缺陷。
　　我国缺少针对污染、破坏环境的行为或产品课征的专门性税种，现行的《环境保护法》、《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》等法律和行政法规的规定零散且抽象，缺乏系统的解决机制。环境保护税这一税种应当在环境保护税收制度中处于主体地位，它的缺位既限制了税收对污染，破坏环境的行为的调整力度，也难以形成专门用于环境保护的税收收入来源，弱化了税收的环境保护作用。
　　污染收费制度还存在一些不足之处。首先，对排污费的征收标准偏低，而且在不同污染物之间收费标准不平衡；其次，按单因子收费，即在同一排污口含有两种以上的有害物质时，按含量最高的一种计算排污量，这种征收依据很不科学。
　　现行税制中为贯彻环境保护政策而采取的税收优惠措施的形式比较单一，主要限于减税和免税，受益面比较窄，缺乏针对性和灵活性，而且显得力度不足。
　　消费税、资源税中有关环境保护的规定不健全、税率过低、税档差距过小、征收范围狭窄，对环境保护的调控力度不够。
　　
三、我国发展循环经济的税收政策的选择
 

我国“十一五”规划指出，发展循环经济，要坚持开发节约并重、节约优先，按照减量化、再利用、资源化的原则，在资源开采、生产消耗、废物产生、消费等环节逐步建立全社会的资源循环利用体系。这也是我国发展循环经济税收政策的目标取向。
　　
（一）建立和完善循环经济立法，为循环经济税收政策提供法律依据
　　
    我国现在已经有了发展循环经济的理念，也有了“十一五”规划的要求，但是真正要发展循环经济，必须建立健全循环经济法律法规体系，包括发展循环经济的基本法和若干专项法规，从而为我国循环经济的发展提供法律保障。循环经济法规体系的建立和完善，不仅在其中可以直接明确税收支持循环经济发展的政策取向，而且还为发展循环经济税收政策的制订提供了法律依据。
　　
（二）开征发展循环经济的新税种
 

    开征燃油税。燃油税对循环经济的建立，实现可持续发展会起到较好的促进作用。主要体现在以下方面：第一，将养路费等收费方式改成燃油税，对政府管理手段进行了规范，不仅符合我国“以法治国”的大政方针，还能降低长期以来居高不下的征费成本；第二，征收燃油税能够引导人们对石油的合理消费，有利于节约资源和保护环境；第三，开征燃油税有利于汽车行业的产品结构调整，促进节能型及能源替代型车辆的生产，鼓励开发研制低能耗、低污染、新能源汽车，降低汽车行业的能源消耗水平；第四，从长远角度来讲，开征燃油税有利于车辆管理，提高车辆运行安全性，从一定程度上缓解当前公路交通压力。
　　开征环境保护税。借鉴国际经验，开征环境保护税。通过强化纳税人的环保行为，引导企业与个人放弃或收敛破坏环境的生产活动和消费行为；同时筹集环保资金，用于环境与资源的保护，对国家的循环经济发展提供资金支持。将现行的排污、水污染、大气污染、工业废弃物、城市生活废弃物、噪音等收费制度改为征收环境保护税，建立起独立的环境保护税种，执行“谁污染谁缴税”的原则。在环境保护税的税率设计上，应根据污染物的特点实行差别税率，对环境危害程度大的污染物及其有害成分的税率应高于对环境危害程度小的污染物及其成分的税率。
　　
（三）逐步调整和完善我国发展循环经济的税收政策
　　
    调整资源税。第一，扩大征税范围。我国的资源税课税对象仅局限于几种特定的矿产品和盐两大类，而很多重要自然资源却不在课税范围之中，造成许多企业对非税资源盲目开采和使用。因此应将征税范围扩大到水、森林、草原等自然资源和所有可以计量的矿产资源。第二，完善计税办法。把现行的以销售量和自用数量为计税依据，调整为以生产量或储量为计税依据，促使纳税人以销定产。同时适度提高单位税额，对稀缺资源和不可再生资源要课以重税，并加大税档之间的差距。第三，可将对土地课征的税种并入资源税，进一步完善资源税。
　　调整所得税。企业所得税是引导社会投资方向、优化产业结构的重要政策工具。由于它是一种直接税，具有不易转嫁的特点，所以在所得税上实行优惠措施，能更有效地减轻企业负担，从而更能提高企业发展循环经济的积极性。具体说来：第一，加大对节能设备和产品研发费用的税前抵扣比例。第二，对单位和个人为生产节能产品服务的技术转让、技术培训、技术咨询、技术服务、技术承包所取得的技术性服务收入，可予以一定的企业所得税优惠。第三，对于企业用于环境保护的投资实行税收抵扣；对企业为减少污染而购入的环保节能设备实行加速折旧或实行投资抵免企业当年新增所得税优惠政策；对企业购买的防治污染的专利技术等无形资产允许一次摊销。
　　调整消费税。对资源消耗量大的消费品和消费行为，如一次性木筷、一次性纸尿布、高尔夫球具等，应列入消费税的征收范围；将导致环境污染严重的消费品和消费行为，如大排量的小汽车、越野车、摩托车应征收较高的消费税；对煤炭、电池、一次性塑料包装物及会对臭氧层造成破坏的氟利昂产品也应列入消费税的征收范围。而对于资源消耗量小、循环利用资源生产的产品和不会对环境造成污染的绿色产品、清洁产品，应征收较低的消费税。
　　调整增值税。我国增值税正逐步由生产型转向消费型，因此可将利于环保的技术改造和设备更新作为增值税转型的试点。在污染严重的化工、纺织等企业中率先推行部分消费型增值税制度，对企业购置的消烟除尘、处理三废等方面的环境保护设备的投资允许一次性抵扣增值税额。另外要严格减免税管理，对生产绿色产品或有利于环保的产品的企业，应严格审查，对通过检查的产品给予减免税、延期纳税等优惠；对高消耗、高污染的企业不能给予税收优惠。同时，对有害人体健康或易造成环境污染的农药、农膜应免除13%的低税率。
　　调整关税。我国应尽快实行绿色关税制度，首先，在出口退税方面，应降低国内资源（原材料、初级产品、半成品）的出口退税率，取消对煤炭、原油、柴油实行出口退税。其次，减少对环境有害的产品的进口，对可能造成环境污染的产品、有毒有害化学品及其他可能对我国环境造成重大危害产品，如允许进口，应大幅度提高其进口关税。再次，对国内目前不能生产的污染治理设备、环境监测仪器以及环境无害化技术等进口产品，可减征进口关税。
　　实施税收激励机制。通过税收这个经济杠杆，实施税收激励机制，鼓励循环经济产业的发展。第一，制定统一的环保技术标准，对从事环保技术的开发、转让、引进和使用的纳税人予以税收鼓励。第二，加大对企业治理污染的扶持力度。对企业进行的治理污染的固定资产投资可采用加速折旧、延期纳税和税收抵免等优惠措施；对企业采用先进环保技术改进环保设备、改革工艺、调整产品结构所发生的投资应给予税收抵免等优惠政策。第三，制定促进再生资源业发展的税收优惠政策。应加大对再生资源业利用废旧物资生产作进项税额抵扣的力度，在一定程度上促进废旧物资的回收和利用。