论我国水权交易与转换规则的建立和完善

　　[摘要]水权交易的核心是要建立完善的交易规则及顺畅的实现机制，但目前我国水权交易却存在着管理的缺失和规则的混乱：一是缺乏法律支持，水权交易规则整体滞后；二是过于强调政府的作用，市场机制的作用空间被挤占；三是各地各自为政制定交易规则，国家层面的水权交易规则框架亟待形成；四是第三方组织缺位或作用发挥不到位。为了实现我国水资源的合理配置和可持续利用，需要在认知缺陷的基础上，借鉴国外在此方面的经验，建立和完善我国水权交易规则：第一，建立健全水权交易的相关法律体系，确立水资源使用权的流动性，促进水资源的合理配置；第二，明确划分政府在水权交易中的权力边界；第三，构建国家水权交易规则框架，明确社会福利最大化是水市场的目标；第四，发挥用水者协会及咨询服务公司等中介的作用；第五，建立水权交易的多元监督机制。

　　（中经评论·北京）随着水资源利用的竞争性日益增强，水资源的经济价值和生态价值不断提高，而稀缺资源一旦达到导致人们相互对抗的水平，产权的界定便不可避免。初始水权分配后，对新增用水需求，主要通过水权交易市场进行用水权的有偿转让来解决。自2000年东阳市与义乌签订了有偿转让横锦水库部分水权的协议以来，水权的转让和交易便如星星之火在我国不少地方开始探索并日渐活跃，比如甘肃省张掖市农户之间的水权交易，农户持有水权证和水票，交易其节余水资源的使用权；宁夏、内蒙工业与农业之间的水权转换。水权的交易和转让使得用水者考虑水资源使用的机会成本，采取各种措施节水以便在水权的交易中获益。这种市场化的水资源配置方式需要相应的规则约束，通过这种约束，水权交易的公平性、水资源供给的灵活性、水资源配置和使用效率的提高才能实现，水权交易和转让对他人和环境的不利影响及交易中的冲突才能得以解决。笔者在甘肃、宁夏和内蒙等水权交易与转换活跃地区实地进行了大量调研，发现各地相继零星地建立起一些水权转换交易的管理规则，但这与水权交易与转换的现实需要尚存在很大差距，而且这些规则存在功能缺失、相互矛盾、巨细不一、可行性差等问题，这在很大程度上导致了水权交易与转换实践的混乱。因此，我国水权交易和转让的兴起、活跃背后隐藏着管理的缺失和规则的混乱。本文通过借鉴国外的水权交易管理规则，对我国水权交易管理规则的构建和完善提出建议。
　　
　　一、我国的水权交易及其规则
　　
　　我国整体上属于缺水型国家，随着经济社会的发展，水资源危机日趋加深。为缓解水资源利用矛盾，实现水资源高效配置和充分利用，有些地区的水权交易已经实施，有些地区则开始筹划。目前既存在地区之间、部门之问的水权转换，又存在农户之间的水权交易。这些水权交易与转换在不同程度上制定了其交易规则，为推动和规范相关水权交易与转换发挥了比较重要的作用。
　　1.地区之间水权交易及其规则
　　我国地区之间的水权交易以东阳义乌水权交易为典型。东阳和义乌处于浙江省金华江上下游的相对位置，前者水资源丰富，后者水资源极度缺乏。两个城市一方有供水的客观条件，一方有引水的迫切需求，经过多轮协商，2000年11月签订了水权交易协议。2005年1月，水资源从东阳市的横锦水库抵达义乌，我国首例水权交易正式完成，标志着这一交易实践获得了实质性的成功。
　　东阳义乌水权交易是现阶段我国首次水权交易，是通过水权交易协议实现的，水权交易规则也主要反映在双方的交易协议上。协议规定，义乌市一次性出资2亿元，购买东阳市横锦水库每年4999.9万立方米水的使用权；水权转换后，水库原有所有权不变；水库的运行和工程维护仍由东阳负责，义乌按当年实际供水量每立方米0.1元支付综合管理费（包括水资源费），输水管道的建设费用由义乌承担。在我们看来，东阳与义乌的水权交易实际上是一种协约交易。通过水权交易，东阳市把无偿弃水和农业节水变为有偿收入，获得了水利建设的资金，义乌则缓解了水资源供需矛盾，节省了水利建设的资金，提高了水资源对促进当地社会经济发展的支持度。水权交易对于两市的水利基础设施维护与更新，以及相关产业发展均具有积极促进作用。整体而言，该水权交易推动了水资源的优化配置和高效利用，有偿调剂余缺是双赢选择。当然，这一水权交易规则相对比较简单，未能将水权交易对周围城乡的影响考虑进去，并且大量的水权交易的后续工作尚需要再行明晰规则来保障。
　　2.工、农业部门之间水权转换及其规则
　　在黄河流域，1987年《黄河可供水量分配方案》确定了各省、自治区可分配水量。但随着人口增加和经济发展，在农业、工业和城市用水之间出现新的用水矛盾，这需要在初始分配不变的前提下优化水资源再配置，引导水资源由效率低的部门向效率高的部门有偿转移。在宁夏、内蒙地区，农业灌溉渠系大多为泥沙渠，渠道水利用效率为40%左右，而新增加的工业项目没有可分之水，难以获得水资源使用权。在该地区，就出现了工业投资为农业衬砌渠道，节余之水为工业利用，这种工、农业部门之间的水权转换目前较为活跃的正在进行。
　　工、农业之间水权转换的流程与规则包含：（1）水权转换的基本原则：总量控制与统一调度；以明晰初始水权为前提；水资源供需平衡，民主协商和公开、公平、公正，有偿转换和经济补偿；政府监管和市场调节相结合。（2）水权转换的审批权限与程序：首先，出让方和受让方向水行政主管部门提出水权转换书面申请；其次，水行政主管部门在受理水权转换申请后，在规定时间内进行初审。初审同意后，水行政主管部门将水权转换申请及书面初审意见报黄河水利委员会审批；再次，水权转换申请经黄河水利委员会审查批准后，转换双方需正式签订水权转换协议。受让方在正式签定协议后两周内，向水权转换项目办公室专用账户预付一定比例的启动费（用于节水工程启动资金）。同时制定《水权转换实施方案》，并报水行政主管部门和黄委会备案。（3）水权转换期限：不超过25年。水权转换期满，受让方需继续取水的，重新办理水权转换手续；受让方不再取水的，水权返还出让方，取水许可审批机关重新调整出让方取水许可水量。（4）水权转换费用：水权转换总费用包括水权转换成本和合理收益。要综合考虑保障持续获得水权的工程建设成本与运行成本以及必要的经济补偿与生态补偿，并结合水资源供给状况、水权转换期限等因素，合理确定。（5）水权转换的组织实施和监督管理职能划分：成立水权转换协调领导小组，下设办公室，负责指导、组织、监督、协调水权转换工作，并及时协调处理在转换期内发生的涉及水权转换双方利益的问题。同时接受水利部与黄委会的指导和监督。水行政主管部门负责与水权转换相关的报批和监督工作，负责水权转换节水工程的设计审查，组织或监督节水改造工程的招投标和建设。
　　3.农户之间水权交易及其规则
　　我国农户之间水权交易的典型代表是甘肃省张掖市。2002年初，水利部正式将张掖市确定为全国第一个农村节水型社会试点地区。在全面调查区域水资源状况基础上，该市水务部门对农户用水量进行核定，并颁发了水权证，载明了用水户的取水权及取水量权。在此基础上推行水票制，用水户以其持有的水权证上核定的水量作为依据向水管单位购买水票，用水时先交水票后放水。若水票不足，则可以通过市场交易从水票盈余者手中购买，农户之间的水权就这样通过以水票为载体的流转进行交易。
　　张掖市农户之间其水权交易规则的建设及管理职能的发挥，表现在六个方面。具体如下：（1）水权交易的基本原则：依法交易；节约用水和高效用水；政府宏观调控；运用市场调节；公开、公平、公正、自愿及互惠互利。此外，水权交易必须考虑上游对下游及对水体污染的影响；限制对流域外出售水权；一般不得随意改变水体的性质和用途。（2）水权交易的适用范围：仅限于工程条件允许的农业灌溉用水，也包括适当比例的农业用水向非农业用水转移。（3）水权交易的基本条件：已取得水资源使用权的单位和个人，需要变更水资源使用主体的；取得水资源使用权，期满一年以上的；使用权没有争议的；已缴纳水费、水资源费及其它相关费用的。200m3以下的水交易达成口头协议即可；200～1000m3的水交易签订书面协议；1000m3以上的水交易时签订交易合同。（4）区域间水权交易程序：县与县之间的水交易，水量在500万m3以内的，经市水务局批准同意后进行交易；水量在500万m3以上的，经市水务局核准同意并报市政府审批后进行交易。灌区之间的水交易，水量在50万m3以内的，经县水务局批准同意并报市水务局备案后进行交易；水量在50万m3以上的，经县水务局核准同意并报市水务局审批后进行交易。村与村之间及村组以下的交易，在灌区监管下进行。（5）区域间水权交易价格及方式：区域间水交易必须以物价部门核定的水价为基础，农业灌溉用水交易价不得超过正常水价标准的3倍；工业水交易价格不得超过正常水价标准的10倍。水的交易双方通过水票的流转完成水交易，交易方式包括：招标；拍卖；双方协商；水管单位回购。（6）水权交易监督管理：水的交易监督管理由不同的水管理机构负责，层层监管。市水务局负责全市水市场的宏观调控工作；各县（区）水务局在市水务局的宏观指导下，负责本县（区）水市场的管理工作；灌区各站、所负责本辖区内水市场的管理工作；农民用水者协会负责本协会范围内水市场的管理和协调工作。水市场的有效管理，必须是在政府宏观调控、市场调节和民主协商三者结合的基础上，实行统一管理。
　　
　　二、我国水权交易规则的缺陷
　　
　　1.缺乏法律支持，水权交易规则建设整体滞后
　　自1988年起实施《水法》后，我国相继施行了《取水许可制度实施办法》和建立了水资源有偿使用制度，但现行的法规中没有涉及水权交易、转让的内容。按照国务院制定的（取水许可制度实施办法》第二十六条（取水许可证不得转让；取水期满，取水许可证自行失效）以及第三十条（转让取水许可证的，由水行政主管部门或者其授权发放取水许可证的部门吊销取水许可证，没收非法所得）的规定，现阶段水权交易从法律层面上看是禁止的。2002年实施的《水法》基于当时对自然资源和市场经济的认识，对水的所有权进行了规定，但是对相关的所有权、使用权及其他权利、义务和责任却没有清晰界定。虽然有倡导节约用水并对成效显著者给予奖励的规定，但这种缺乏具体明细法律条文支持的倡导性法律规范难以从根本上对用水者用水发挥节制和刺激作用。水权的不可让渡性，使得用水者不可能有真正的内在约束和激励，这就必然会造成水资源在实际使用中的低效率，进而直接影响到水资源的可持续利用。由于我国关于水权交易的法律法规基本上还是空白，在水权交易的实践中还存在着很多问题。张掖地区水权交易确定的“依法交易”的原则实际上根本无法贯彻。在东阳一义乌水权交易之后不久，它遭到东阳市邻居嵊州市的不满。嵊州市认为，东阳跨流域引梓溪水，采取的实际上是“库内损失流域外补”，卖的是本应流入嵊州的水，这种行为不仅损害了嵊州市的利益，其跨流域引水的做法还将对嵊州市的可持续发展、乃至整个曹娥江流域造成危害。这种水权交易与转换规则建设的滞后性直接造成目前实践中的混乱和无序，尤其是给地方政府增添了政治和法律风险，可以说这是我国水权交易与转换中最大的障碍和缺陷。
　　2.过于强调政府的作用，市场机制的作用空间被挤占
　　真正意义上的水权交易是在平等的交易主体之间进行，以用水者之间的平等、协商为主，各种用水户和用水组织是主角，政府机关只能作为一个场外监管者，在水权市场交易中充当中间人或裁判的角色。而且，自由的市场交易本身会使水权价格趋向合理，强化用水者节约用水的动机。如果政府也作为该市场的水权主体，就极易扩大政府权力边界，权责不清，甚至以权谋私，违反市场公平竞争的原则，不利于水权制度的建立和完善。我国工农业之间水权转换的交易规则制定中过于强调政府的作用，水权交易要达成，需要政府多处审批，交易成本很高，这就会导致市场机制的灵活性不能充分发挥出来。张掖农户间水权交易虽然是农户之间的自主交易，但交易价格也是由政府限定，这在很大程度上抑制了市场机制通过价格调节的灵活性。
　　3.各地各自为政制定交易规则，国家层面的水权交易规则框架亟待形成
　　在我国水权交易地区，各地政府有关部门都相继形成了各自的水权交易规则，而国家层面的水权交易的规则框架尚未形成。导致了一方面地方在进行区域、部门和农户水权交易与转换时，顾虑重重，尤其是地方政府领导怕承担政治风险和领导责任，抑制了市场机制在配置水资源过程中的功能发挥；另一方面，在一些具体规则安排上，地方政府权力过大，过分注重效率和政府目标的实现，忽略了生态效应和公平取水，不利于水资源的和谐利用。水权交易涉及到水政治、水安全、水经济、水环境等多个方面，不单单是水资源的配置问题，同时还是权力和利益的再分配问题，在很大程度上具有战略意义。因此，亟待从中央政府层面高度协调，完善组织、法规、经济各方面的配套措施，扮演最后的仲裁者。
　　4.第三方组织缺位或作用发挥不到位
　　成熟有效的水权交易市场除了买卖双方参与外，一些中介如用水者协会、咨询服务公司、经纪人、代理商及投资商的参与也非常必要。美国的水市场，水权咨询服务公司在水权交易中发挥着非常重要的作用，几乎所有的水权交易都要通过水权咨询服务公司，而我国在水权交易咨询公司方面还是空白，诸如此类的问题限制着我国水权交易的进一步发展。再比如，水权市场有效运作的基本前提是对供求关系有公开、透明、准确的基本信息，用水者协会为提供这类信息可以发挥关键作用。政府在获取供水信息上具有比较优势，但用水户却比任何人都了解自己的水需求。因此，用水者协会在传递信息上可以起重要作用。有时用水者为了得到更为合意的交易水价，对于水权交易迟疑、观望或者有别的想法，可能不愿披露，这就需要用水者协会这样的第三方组织从中协调。用水者协会也发挥着监督水权交易的职能。对于农户之间暂时的水权交易，要国家或地区组织专门的机构去监督，监督成本太高；相反，农户用水者协会监督成本低，监督效率高。我国张掖地区的水权交易，用水者协会发挥着重要作用，但其他地区的水权交易，用水者协会的作用十分有限。
　　
　　三、水权交易规则的国际经验
　　
　　随着水资源的稀缺性凸现导致的水资源价值的不断增加，以及以政府为主导的僵化低效的水资源配置弊端不断显露，许多发达国家纷纷构建水权交易体系，一些发展中国家如智利、墨西哥等也在尝试建立水市场。在这一过程中，他们制定了较为完善的水权交易规则。下面分别以美国、澳大利亚等典型国家进行说明。
　　1.美国西部地区
　　美国西部水权交易具有7个特点：（1）起步比较早，政府重视。美国西部地区水资源短缺，由于可开发的水资源已经被分配占用，20世纪80年代后，政府鼓励通过销售和转让重新分配水资源。（2）利用新技术平台，交易规范。目前，该地区的水权交易在因特网上频繁进行。（3）交易过程透明，程序严格。在该地区，水权作为私有财产，允许交易。交易多是持有水权的用户以个人或集体的名义进行。其程序类似于不动产，需经过批准、公告，有偿转让等一系列程序。（4）有立法保障。联邦和州政府启动有关立法，鼓励水权交易。针对交易对第三方特别是地方经济依赖于农业服务的乡村社区造成的不良影响，也有一些州的立法为固有的水资源利用区提供保护。如亚利桑那州立法要求，从乡村地区获取地下水权并将水资源输出该地区的市政府必须向“地下水流域经济发展基金”捐资，该基金用于抵消和减轻当地税收损失及相应经济活动的损失。（5）水权交易不断创新，市场机制发挥作用日趋充分。随着水权交易的发展，该地区出现了水银行，水银行将每年来水量按照水权分成若干份，以股份制形式对水权进行管理，简化了水权交易程序。美国西部还成立了以水权作为股份的灌溉公司，灌溉农户通过加入灌溉协会或灌溉公司，依法取得水权或在其流域上游取得蓄水权。在灌溉期，水库管理单位把自然流入的水量按水权股份向农户输放，并用输放水量计算库存各用水户的蓄水量，其运作类似银行计算户头存取款作业。（6）第三方组织功能发挥比较充分。美国西部的水权交易还有包括水权咨询服务公司等在内的第三方组织作为中介，它们在水权交易中发挥着非常重要的作用，几乎所有的水权交易都要通过水权咨询服务公司。
　　2.澳大利亚
　　澳大利亚是世界上仅次于南极大陆的干旱地区。20世纪初，联邦政府通过立法，将水权与土地所有权分离，明确水资源是公共资源，归州政府所有，用水户可以向州政府申请获得水权。20世纪80年代，部分地区已审批的授权水量超过了可利用水量，新用水户已很难通过申请获得水权。从1994年起，澳大利亚联邦政务院批准了水资源制度改革框架方案，鼓励水权交易。此后澳大利亚的水交易迅猛发展，到目前为止，州政府不再审批发放新的水权，要想取得水权，只能通过水交易。
　　在澳大利亚，水权交易由买卖双方在谈判基础上签订合同，既可以在个体之间进行，也可以在企业之间或企业与个体之间进行，还可以在不同行业之间和不同地区之间进行。既可以是临时性的，也可以是永久性的；既可在州内进行，也可跨州进行；既可以全部交易，也可以部分交易。其主要规则：（1）水权交易原则：在满足环境保护和第三方利益的条件下，应允许进行地表水和有条件的地下水的交易；所有水权、水的使用和交易应以合适的水资源管理规划和农场用水管理规划为基础；注重交易的成本和影响；构建有利于水市场有效运行的管理体制和管理结构；必须以对河流的生态可持续性和对其他用户的影响为最小，生态和环境用水必须绝对得到保证等。（2）水权交易程序：转让人向有关部门提出申请，缴纳规定的费用；有申请权的部门对是否同意转让进行审批；在批发水权永久转让后，出让人必须申请调整授权。（3）水权交易的适用范围：核心环境配水以及为生态系统健康、水质和依赖地下水的生态系统的保留用水不得交易。一些家庭人畜用水、城镇供水以及多数地下水同样是不可交易的。（4）水权交易的价格及方式：价格完全由市场决定，政府不进行干预，转让人可采取拍卖、招标或其它认为合适的方式。
　　
　　四、我国水权交易规则的建立和完善
　　
　　结合我国水权交易与转换规则的缺陷，借鉴国外水权交易的经验，加快我国水权交易规则的建立和完善应重点从下面五个方面入手。
　　1.建立健全水权交易的相关法律体系，确立水资源使用权的流动性，促进水资源的合理配置
　　在市场经济环境下，如果生产要素产权缺乏流动性，其配置效率就低，从而也就难以被充分合理利用。我国现实中的水权交易需要相关法律法规的支持和规范，只有确定了水权交易的法律目标和总体框架后，水市场才能正常运作，建立健全水权交易的相关法律法规体系是我国水权交易规则构建的基础。在我国水权初始分配完成之后，需要建立科学的水权再分配机制。应在立法中对水权的再分配方式予以明确，即可以通过水市场实现用水主体间的水权交易与转换。我国水权交易法律法规的建立要立足于水资源有偿使用制度、重点解决水权交易与转换中存在的问题，建立适宜的水权交易机制。
　　具体来讲，应通过立法，确立用水权的地位、种类和内容，明确用水权主体在市场关系中的角色定位，并赋予其相应的权利与义务，发挥产权的利益导向功能。同时，应注意到在计划经济向社会主义市场经济过渡时期，水权交易尚需要很多的条件，还不是纯粹的市场行为，水权市场必须在法律法规做出规范的基础上由政府相应机构加以引导，其目的是使个人利益与社会利益相统一，对水权交易中的“近视”行为和短期行为加以控制。这些规范应包括对用水权的获得和流转的程序进行规定、对相应实施者及实施条件进行规定。例如，水权交易要符合流域规划和区域规划，应当论证对周边地区、其他用水者及环境的影响。
　　2.明确划分政府在水权交易规则中的权力边界
　　水权交易制度是一种依托市场进行水资源配置的制度，交易主体是水权交易或转让的双方。水管部门多以仲裁者或技术管理的角色参与水管理，在水权市场交易中充当中间人的角色。如果政府再作为交易主体中的一极，就容易凭借其实力及优势垄断水权，控制市场交易量，进而控制价格，这就会造成政府权力过大，过分追逐政府目标，甚至徇私舞弊，违反市场公平竞争的原则，不利于水权制度的建立和完善。因此政府将由全过程的水资源管理，变为初始水权的分配和交易规则的监管。为了合理界定政府对水资源管理的权力，可以积极培育用水磋商制度，强调发挥用水者的管理积极性，减少政府部门对水事管理的介入。水权交易及其管理政策不仅要促使水权向更高价值用途的方向转移，保证水资源能最大限度地给用户和广大社区带来效益，更应注意把握政府在水权交易规则中的权力边界。
　　3.构建国家水权交易规则框架，明确社会福利最大化是水市场的目标
　　水市场在我国作为新生事物，对它的培育和发展任重道远。在水市场中推行水权交易，做到有序交易水权，除了需要法律、法规作为基础外，还需要制定全国范围内的水权交易规则框架，制定全国范围内的水权交易规则，保证水资源的开发、利用、收益的代际公平。特别是明确规定在水权交易中如何保护第三者的利益，防止对生态和环境可能造成的负面影响，明确出现水事冲突时的解决办法等，有利于促进水权交易制度健康发展，保护水权交易双方的利益。总之，国家层面的水权交易规则的制定要以整个社会福利最大化为目标。在国家水权交易管理框架建立后，各地区、部门应因地制宜，按照水的地域性特征，建立具体的“区域性”水权交易管理规则。2002年水法规定我国水资源实行流域管理，各流域管理机构对该地区的水权制度安排有更为清晰的信息，在具体交易规则的制定上也更能因地制宜。有的地方可以考虑建立水权储备银行。由于水权市场通过价格机制的运行将水资源从低效率的使用者转移至高效率的使用者，它只能在静态的市场中实现，却无法在现在与未来之间进行水资源的合理配置。于是，我们可以通过设立水权储备银行，在综合考虑全国水资源拥有量、利用状况及各种需求的基础上，通过其在水权市场上的水权出售与收购，实现水资源在经济发展与环境保护、当代需求与未来需求问的可持续利用。
　　4.发挥用水者协会及咨询服务公司等中介的作用
　　我国处于初始阶段的水权市场要注意培育和发挥第三方组织的重要作用。水权交易需要第三方组织提供水资源供求的相关信息，并发挥在水权交易中的监督作用。水权市场上的中介组织可包括水权经纪人、代理商，行业协会、水权计量机构和水权价值评估机构等，这类组织的存在将使水权交易更加规范与公正。用水者协会实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，并参与水权、水量的分配、管理水利设施、监督水价的制定，这增强了个人甚至是社区群体对水资源的控制，比以前的用水者更加确保了对水资源接近的权利。我国要培育水权交易中介机构如咨询服务公司、代理人，经纪人的建立和发展，还要借鉴美国、澳大利亚等国的经验，发挥好用水者协会的信息提供和监督作用。
　　5.建立水权交易的多元监督机制
　　水资源的稀缺性和战略性，决定了水市场本身对社会利益的忽视。这就需要建立水权交易中的监督机制。尤其是中国建立水权交易的多元监督机制有利于保障水资源配置和利用的社会利益。多元化监督应包括政府和非政府监督，前者通过法律法规进行，后者主要是社会中介组织、民间团体、新闻媒体以及公民的参与监督，比如灌溉协会、水权计量机构和水权价值评估机构等，这类组织的存在将使水权交易更加规范与公正。此外，为保证非政府监督的落实，我们认为，还应对水权交易信息进行充分披露，并给予公民在一定期限内向水行政管理机构就特定交易提出异议的权利，以充分体现监督的效能，实现水权公平交易。

　　经济体制改革，西北大学经济管理学院，韩锦绵，马晓强