论中国环保新道路的核心思想
实行从严从紧的环境保护政策
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我国特殊的国情和环境形势决定了我国必须实施从紧和严厉的环境政策，要调整经济结构，强化环境法治，更多地使用经济手段来管理环境。
实现经济发展与环境保护的高度融合，主要要求之一是实行从紧的和严厉的环境保护政策。所谓实施从紧和严厉的环境政策，是指国家在环境保护的深度和力度上有极大增强，使我国环境保护政策(包括环境标准、法律责任等)具备比过去大得多的约束力和实际执行率，比发达国家在相应发展阶段上采取的环境政策更为严格，部分环境政策要达到发达国家当前的程度。
具体而言，从严从紧的环境政策主要是指:采取严格的环境监管措施，提高各种环境准入门槛；按照环境保护的要求调整经济结构，加快淘汰落后产能；对排污企业实行严格的达标治理。
强化环境法治，对国家的法律体系进行生态化改造，在民法、刑法、物权法、经济法、资源法中，全面强化对环境保护的要求。跳出环保范围内的法制建设，不能仅局限于修改环境保护法、水法、大气法，要在国家整个法律体系中把环保的内容充实进去。
更多地使用经济手段来管理环境，使国家整个经济政策全面“绿化”，通过绿色信贷、绿色税收、绿色保险、绿色价格体系、绿色证券等，促使国家整个税收、信贷、财政、价格体系朝着环境友好的方向转变。
把加强环境保护能力建设作为探索中国环保新道路的重要措施，国家和地方都拿出更多的经济发展成果来修复受到损害的环境，大幅度提高环境监管能力，形成“经济反哺环境，环境优化发展”的良性关系。
为什么要在我国实行从紧的和严厉的环境政策？主要是基于我国特殊的国情条件和环境形势。
一是我国环境形势仍然十分严峻，已经突破或接近我国环境可以承受的限度，“环境形势十分严峻”的评价已经说了20多年了，这表明我国的发展政策、贸易政策等存在着较大问题，今后如果仍然延续原有强度的政策，则环境形势难以扭转。
二是环境问题已经对经济社会发展和人民生活产生了负面影响，如果继续延续原有相对比较软弱和低效的环境政策，则无法改善群众的环境福利，更无法实现环境公平和环境正义，不能体现以人为本的科学发展观要求，人民群众不答应，也不符合中央提出的关注民生的要求。
三是未来引发更大环境压力的各种因素仍然十分强劲，相当长时期内我国将处于“土木钢铁经济时代”，对资源和环境密集型产品(如钢铁、水泥等)的需求高度旺盛，这些产业的发展要求消耗大量的环境容量。只有采取从紧的和严厉的环境政策，才能压缩现有的环境负荷，腾出一定的环境承载力满足经济快速发展的需要。对此，我国一位著名经济学家提出“我国应该实行世界上最严厉的环境政策。”
四是我国人口对环境的压力将会有结构性和突变性的增加，因为城市人口快速增加和人均生活消费量的快速提高，都会大幅度增加对环境的排放，这比单纯的人口总量增加对环境的压力增大来得更强，在这一点上，我国比发达国家的回旋余地小得多。因此，只有采取严格的环境政策来引导建立持续的消费方式，建立环境友好型社会，才能防止出现由于人口与环境的特殊紧张关系而出现社会危机。
五是经济全球化和环境问题国际化的趋势在客观上要求我们大幅度强化环境保护，特别是中国逐渐成为世界经济大国后，国际社会对中国的期待和要求明显提升，对中国的国家形象(包括环境形象)要求有质的转变，而且以付出重大环境代价为特征的贸易发展方式也逐步受到国际上的批评和抵制，这是一种逐步显现的利益损失。这些新情况都要求在环境政策上做出重大改变，这样才能缓解日益突出的“国家形象焦虑”，并避免重大的国家利益损失。
对重要生态系统实行休养生息的战略部署
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让重要的生态系统休养生息，就要从全局出发，采取综合、科学的措施，引导各地转变发展观念，从根本上缓解发展对环境的压力。
回顾过去，我国在江河湖海等生态系统的治理中，试图在不减轻环境负荷的情况下进行达标排放，效果不彰，说明这种方式存在较大局限，应该从根本上更新思路，实行休养生息的新政策。
休养生息是人们调整已经过于紧张的人与自然关系的总体方针和长期策略，是我国人民在长期的生产和生活中采用的一种利用和养护自然的方式，是一种行之有效的生存智慧。历史上，我国农民采取的休耕轮耕方式、北方少数民族采取的游牧方式、渔业生产中的休渔期等，都是休养生息的具体实践。休养生息强调人类应该改进利用自然环境的方式，把人类活动的强度限制在环境的承载能力之内，要求放弃短期或局部利益而获得长期和整体的利益。
让重要的生态系统(特别是江河湖海)休养生息，就要从全局出发，采取综合、科学的措施，对长期困扰我国经济发展的粗放型增长方式形成强大压力，引导各地转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，从根本上缓解发展过程中对环境的压力。对已经不堪重负的生态系统(例如流域)，必须在扬汤止沸的基础上，施以釜底抽薪的猛药，对经济布局进行战略性重组，从人口和产业的布局上采取措施，下决心退出一部分人口、退出一部分产业，使之调整到环境承载力更强的地方去。
无疑，这是一场重要的战役，只有这样，才能使那些特殊的地方获得缓解和恢复，逐步实现经济发展与环境保护的协调和融合。
在特殊区域实行环境优先的战略方针
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实行环境优先的战略方针，要求把生态文明作为国家的优先准则之一，置于重大决策前端；以生态文明为基本要求制定国民经济和社会发展规划；在国家的重大决策中，增强环保参与决策的程度。
实现经济发展与环境保护的高度融合，在不同地方有不同实现方式，对于一些特殊区域或领域，或国家发展的特殊阶段，应实行环境优先的战略方针。
环境优先，又称“生态优先”、“环保优先”，是指在一些特殊区域或领域，把环境质量状况作为指导包括经济发展在内的各项工作的基本衡量标准之一，以环境承载能力为基础和底线来规划和约束各方面工作，使环境保护成为保障人民生存环境、优化经济发展方式的重要和首选的手段。
实行环境优先的战略方针，要求把生态文明作为国家执政的优先准则之一，置于重大决策前端，以生态文明为基本要求制定国民经济和社会发展规划等重大发展蓝图，在国家有关发展的重大决策中，增强环境保护参与决策的程度。对区域和产业发展规划和政策进行环境影响评价并赋予“一票否决”的权力。
在具体实施层面上，环境优先主要体现在以下“十优先”:一是在制定法律法规时，优先进行环境立法；二是在编制发展规划时，优先编制环保规划；三是在做出发展决策时，优先考虑环境影响；四是在调整经济结构时，优先发展清洁产业；五是在利用有限资源时，优先节约环境资源；六是在新上投资项目时，优先进行环境评估；七是将环保投入作为公共财政支出的重点，环保开支的增速要高于财政开支的增速；八是在建设公共设施时，优先安排环境设施；九是在进行技术改造时，优先采用环保型技术；十是在考核发展政绩时，优先考核环保指标。
实施环境优先的地区，一般有两种情况:一是经济比较发达、环境容量资源已得到比较大的开发利用、环境压力比较大的地方。在这种情况下，这个区域未来的发展主要是要改变结构、提升质量，此时实施环境优先就是为了促进这种转变，经济比较发达为实施这种转变提供了条件。
二是在自然条件非常脆弱，难以承载大规模经济开发活动的地区，或是在自然条件非常优越，大规模开发将毁坏良好的自然遗产的地区(我国西部地区很多地方属于这样两种区域)，无论这些地区经济是否发达，都应该实行生态优先、环境优先，禁止开发或限制开发，国家对这些地区实行生态补偿和生态移民，以保障他们的发展权利和发展机会。
实行环境优先要弄清的问题
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把握好“环境优先”与“发展是第一要务”的关系，理解好“环境优先”与历史性转变的关系，把“环境优先”作为经济发展与环境保护高度融合的内容。
当前，我们提出在特殊区域或领域实行环境优先战略，需要弄清几个问题:
问题1:如何看待“环境优先”与“发展是第一要务”的关系？
科学发展观的第一要义是发展，这里所说的发展，是经济社会政治文化的全面发展，环境的基础性地位和基本要求是贯穿在所有发展过程之中的。“环境优先”就是“先行一步，走在前面”，是指在所有这些发展过程中，要首先考虑环境的起码支撑能力和最大可能的支撑强度，基于这种能力来安排发展规划，从而为全面和科学的发展提供充分和持久保障，这是“环境优先”也称为“环保先行”的原因。可见，环境优先不是用“环境”否定“发展”，而是用“环境”来保障和促进“发展”。环境优先与“发展是第一要务”是互相促进的共赢关系，而非此消彼长的替代关系。
问题2:如何理解“环境优先”与历史性转变的关系？
第六次全国环境保护大会提出“环境保护与经济发展要并重、同步、综合”的战略部署，是环境保护事业的历史性转变。这个重大的部署是针对当时我国环境保护严重滞后于经济发展的现实情况而做出的，经过近几年的贯彻实施，已经开始使环境与经济严重失衡的状况有所改变，特别是节能减排前所未有地成为各级领导者高度重视的工作，这是历史性转变的重要成果。
“环境优先”是在“并重、同步、综合”基础上的进一步发展，主要是针对未来的环境保护战略进行的部署，从时间上看，最早也要从“十二五”开始才能提“环境优先”，所以环境优先与正在推进的历史性转变并不冲突。
应该说，“环境优先”包含了历史性转变所承载的内涵，即使在从“十二五”开始的一段时间内还不适宜提出实行环境优先，也不妨碍“环境优先”作为长期的环境宏观战略(国家发展战略)方针。我们可以把从历史性转变到“环境优先”的过渡看作是“第二次环境保护历史性转变”。
问题3:为什么要把“环境优先”作为经济发展与环境保护高度融合的一项内容？
第一，党的十七大提出“在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上，实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番。”这是把保护环境确定为经济发展的前提条件和基本要求，体现了“环境优先”的含义。2006年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，也指出“在环境容量有限、自然资源供给不足而经济相对发达的地区实行优化开发，坚持环境优先”。2008年，胡锦涛总书记在考察海南省时指出“海南要坚持生态立省，坚持把建设生态文明、保护生态环境放在经济社会发展的首要位置，做到在保护中发展，在发展中保护”。环境优先作为一个长远的要求，对全国很多地方具有指导和引领作用。
第二，国际经验表明环境优先具有改善环境和优化经济的双重作用。“环境优先”的提法原来是在日本20世纪60年代的公害防治立法实践中出现的，当时日本经历了10多年的经济高速增长，出现了严重的环境污染和大量公害事件，成为当时世界有名的“公害列岛”，民众身体健康和生活环境受到极大损害，强烈要求立法防治污染。1970年日本第六十四届临时国会修改了《公害对策基本法》，删除了“维护生活环境要与经济发展相协调”的条款，实际上是否定了“经济优先”原则，确定了“环境优先”原则。从此，日本的环境立法力度加大，迫使企业大幅度增加公害防治投入，到1975年企业公害防治投资额达到历史最高水平，从而使日本从“公害列岛”的困境中走了出来，成为受到世界赞誉的“公害防治先进国”。
在这个过程中，日本产业界积极开发污染轻、效率高的新型技术和设备，对原有产业结构和技术路线进行大幅度改造，使日本产业技术达到世界领先水平，形成了强大的产业竞争力。日本的这段历史说明，一种正确和适时的发展理念及其立法原则的确立，会对发展的路径和实绩产生多么大的影响。
第三，我国一些地区实施环境优先战略已经取得了明显效果。2004年，广东省明确提出在珠江三角洲地区实行环境优先的总体方针，要求珠三角各城市按照环境优先的原则来布局和安排“十一五”规划，创新思维，细化措施，科学指引，用实际行动建设“和谐广东”。经过几年来实施以环境优先为宗旨的《珠江三角洲环境保护规划》，珠三角环境发生了很大变化，人们又可以在珠江游泳了，同时经济发展也进入了一个新阶段。
2005年，江苏省开始在全省范围内实行“环保优先”的发展方针，这是根据江苏省经济发达但环境问题十分突出的具体省情条件做出的选择，具体表现为“十优先”。
2006年，上海浦东新区正式把“环境优先”作为浦东今后的发展方针，努力建设“生态城区”。在10年前开发开放浦东时，《浦东开发“八五”计划和十年设想》明确提出了“坚持经济、社会和生态环境协调统一的开发原则”，从此以后，按照这一开发原则，浦东在人口数量剧增、国民经济平均每年以约20％的速度快速增长的情况下，实现污染物排放总量逐年削减，万元GDP能耗、水耗都达到国内先进水平。10多年来，浦东依托环境、养育环境、利用环境，使环境成为吸引人才、支撑产业、发展事业的重要资源，从保护环境中获得了丰厚回报。
可以看到，环境优先是一种旨在促进发展的环境保护战略方针，其目的是通过实施严格的环境保护措施而提升经济质量，以更好更快的方式实现发展目标。对于发达地区，实行环境优先的目的不仅是出于保护环境，而且是为了通过实施环境保护措施而提升经济质量。对于欠发达地区，实行环境优先是为了吸取其他地方的经验教训，直接达到较高的发展起点，以更好更快的方式实现发展目标。有些欠发达地区对于全国具有生态屏障的作用，所以保持这些生态服务的价值，就需要由全国来分担相应的压力。
经济发展与环境保护高度融合的意义
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提高环保对经济发展的引导和调控作用，把环保理念和要求纳入经济发展的全过程；实现经济发展与环境保护的双赢，是环保新道路要达到的主要目的。
温家宝总理在第六次全国环境保护大会上提出了以“经济发展与环境保护要并重、同步，要综合运用多种手段保护环境”为内容的历史性转变，其核心是塑造一种新型的经济发展与环境保护关系。这个要求是对环境保护的基础性和长期性的部署，而非对短期工作的部署。所以，作为对我国环境保护具有长期意义的中国环保新道路，应该把这个要求作为核心思想来贯彻。
环境保护部部长周生贤首先提出并多次使用“经济发展与环境保护高度融合”这个表述，比较集中和深入地体现了“并重、同步和综合”的要求，形式上比较简练和通俗，所以用作环保新道路的核心思想表述应是合适的。
在环境问题的成因分析中已经得到结论，粗放式的经济发展方式是引起我国环境问题的首要原因，所以转变经济发展方式就是中国环保新道路的首要任务和主要措施。
怎样转变经济发展方式？提高环境保护对经济发展的引导和调控作用，把环境保护的理念和要求纳入经济发展的全过程之中，这是推动转变经济发展方式的主要途径。所以，使经济发展与环境保护全面和深入地融合在一起，实现经济发展与环境保护的双赢，这是环保新道路要达到的主要目的。
如同中国特色社会主义这面旗帜上写着“以人为本，科学发展”这样的核心思想一样，中国环境保护新道路这面旗帜上也应该有一个明确的核心思想。“实现经济发展与环境保护的高度融合”是一个比较凝练的归纳，有利于人们直观和明确地把握中国环保新道路的核心主张，也有利于向中央报告和向社会宣讲。
作者系环境保护部环境与经济政策研究中心主任，研究员
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