强化制度创新引领 助力太湖流域上游地区绿色发展

太湖治理作为江苏省生态文明建设的标志性工程，随着生态保护引领区任务的提出，需要通过进一步完善体制机制和政策体系，持续深化重点领域和关键环节改革，倒逼和激励流域治理不断深入，用制度保障治理效果。国家重大科技水专项“太湖流域生态引领区绿色发展综合示范”课题（2018ZX07208-007）聚焦生态文明体制改革“1+6”和生态引领区建设需求，以推进宜兴市绿色发展为目标，从源头严防、过程严管、后果严惩全过程管理的角度构建一套涵盖自然资源保护、环境经济政策、水生态环境管理、环境保护考核与责任追究等方面的宜兴市绿色发展创新制度体系，为实现精准治太提供政策支撑。

江苏省委、省政府启动实施了“两减六治三提升”专项行动，在实施方案中首次提出，推进生态保护引领区建设，把太湖上游宜兴、武进两地作为生态保护引领区首批试点。宜兴市位于太湖上游，近年来通过大力开展污染治理和生态建设，太湖综合治理取得显著成效，但是宜兴市水环境质量持续改善依然面临诸多挑战。宜兴市在《宜兴市生态保护引领区建设规划》中提出以生态环境整治为抓手，努力建成环境治理样板区、绿色发展示范区、生态宜居典范区、制度创新先行区，把体制机制改革作为生态保护引领区建设的战略基点，需要通过制度创新助力太湖治理。

建立生态保护引领区绿色发展政策制度体系

根据太湖流域生态引领区绿色发展现状与存在问题，发现生态优先的政策导向在实践中操作性不强，考核激励机制不完善、基于自然资源集约高效利用机制尚未形成、生态环境治理主要以政府投入为主，市场化环境经济政策体系尚不完善、精细化的水生态环境管理体系尚未形成是造成宜兴市绿色发展水平不高的深层次原因。结合引领区建设需求和水环境改善目标，课题构建了涵盖自然资源保护、环境经济政策、水生态环境管理、环境保护与责任追究等4个方面，包括自然资源资产负债表、生态补偿、产业准入负面清单等13项具体政策组成的宜兴市绿色发展政策制度体系。自然资源保护制度体系主要从自然资源资产负债表、转移支付、生态保护补偿三个方面进行完善，环境经济政策体系主要通过对转移支付、环境税、损害赔偿、绿色信贷、产业准入负面清单等制度优化与创新促进宜兴市绿色发展；水生态环境管理体系主要从水生态监测网络优化、河长制创新管理、环境保护督察等制度方面进行细化，环境保护考核与责任追究制度体系主要研究绩效评价考核、损害责任赔偿和干部离任审计制度，通过构建差别化的考核实施方案促进宜兴市绿色发展。

紧密围绕绿色发展制度创新，形成“自然资源资产核算+环境经济政策优化+精细化管理+考核与追究”四项研究成果

1、构建覆盖不同水生态环境功能分区、涵盖土地、水、林木、矿产等不同自然要素的自然资源资产核算理论方法体系，推进自然资源保护

在国家规范的基础上，进一步挖潜研究深度，突破地方政府在自然资源管理和环境保护工作中通常只注重资源数量或质量的局限，构建并整合存量、质量、资产与负债变动表，从自然资源的实物价值与生态服务功能价值着手，明确土地资源、林木资源、水资源和矿产资源的价值来源内涵与货币化方法，形成覆盖不同水生态环境功能分区、不同自然要素的自然资源资产核算方法理论体系。

结合遥感解译结果和基础资料，核算并编制了生态保护引领区及其各水生态环境功能分区自然资源资产负债表，摸清宜兴市土地资源、林木资源、水资源、矿产资源的存量及空间分布情况，为宜兴市相关管理部门深化自然资源管理、生态补偿、领导干部自然资源离任审计等工作提供科学支撑。课题结合宜兴市绿色产业发展和自然资源资产负债表编制成果，提出了宜兴市生态引领区6个水生态功能分区产业发展的“负面清单”，建立了涵盖生态农业、绿色工业、旅游文化的生态保护引领区绿色产业体系。

2、精准把脉、对症下药，提出宜兴绿色金融、环境税、转移支付等政策优化调整建议

基于国家环境经济政策改革要求、引领区定位和建设目标与改革需求等特点，按照坚持激励与约束并举、合理搭配政府和市场手段等原则构建环境经济政策框架体系：一方面基于政府对于资源保护的高要求，对保护生态环境的行为进行奖励，对损害生态环境的行为进行惩戒；另一方面是为企业能满足环保高要求提供更灵活的实施方案。

课题从“政策设计-政策实施-政策效果”三方面构建面向绿色信贷、环境税、财政转移支付、生态环境补偿与损害赔偿等重点环境经济政策的绩效评估方法体系，对绿色金融、绿色财税、生态补偿和损害赔偿等重点环境经济政策在宜兴市的实施情况进行精准把脉，打通政策落地实施中的堵点，寻找政策效果与目标之间出现差值的症结并对症下药；在广泛吸收国内外先进经验的基础上，结合引领区的特色对现有政策体系进行优化创新。一方面，构建了动态化的环境税额调整标准和生态补偿系数，建立链长制，针对“政策设计-政策实施-政策效果”三个环节中发现的问题，完善相关经济政策手段。另一方面，研究还梳理并融合了自然资源资产负债表与生态补偿及财政转移支付等环境经济政策手段，提高了不同政策之间的协调性，形成精细化、可操作的生态引领区重点环境经济政策实施方案，为政策目标的实现提供了技术支持，为生态引领区及太湖流域其他地区绿色发展提供政策支撑。

3、构建基于水生态监测网络的精细化水生态环境治理制度体系，加快推动水生态环境精细化管理

课题构建了基于水生态监测网络的精细化水生态环境治理制度体系。运用PDCA理论构建以目标责任制-督察管理制-考核评价制为主要制度的水生态环境治理制度体系，将水生态环境功能分区、河长制、公众参与融入标准化体系，从制定治水目标、落实治水工作、考核治水结果和总结治水经验等方面着手，形成“全民共治”螺旋推进式的精细化水生态环境治理制度体系。

制订了引领区水生态监测网络优化设计方案。根据科学性、代表性布点原则，结合宜兴市水生态功能分区与行政区划中市、镇交界位置，在原有国、省考断面基础上，在市内31条主要河流与14个主要湖库中共布设监测点位共79个，实现了水生态监测网络的流域全覆盖。利用贴近度法和聚类分析法结合水环境管理实际要求进行点位优化筛选，最终设计出包括54个河流监测点位和13个湖库监测点位的引领区水生态监测网络方案。为宜兴市“十四五”水环境监测国控断面设置提供了技术支撑，具有很好的示范应用价值。

课题提出了推动水生态环境治理能力现代化水平提升的配套政策。一是推进监测监控全面化。优化全覆盖水生态监测体系，构建精细化污染源监测网络，全面提升监测能力。二是加强执法监管科学化。在深化“河长制”的基础上，进一步细化落实“断面长”、“排口长”的责任；采用“党建+跨区域治理”，加强执法主体协同性；推行断面“无过错举证”制度等，多角度优化监管方式。三是提高综合决策信息化。加快构建各类大数据平台，拓宽应用渠道，实行服务一体化云平台。建立全链式办事服务平台，设置云平台公众服务模块，提高创新成果转化能力，邀请科研院所及高等院校等在宜兴市共同建立水生态科研平台，提升科技支撑能力。

4、构建基于水生态协同约束分区的差异化、精细化考核机制，推动自然资源资产离任审计试点示范，充分发挥绿色发展考核“指挥棒”作用

课题基于引领区建设实际需求，结合国家生态文明体制改革中对环境保护考核和责任追究相关制度的顶层设计，借鉴国内外成功的政策实践案例，以生态优先、绿色发展为导向，构建了基于差别化考核、精细化管理的党政干部绩效评价考核技术评价体系，着力解决考核导向不清晰、技术方法不完善、激励约束机制不健全等问题。

课题从以下三个方面形成了系统性、闭环式的绿色发展考核与责任追究制度框架体系。一是制定基于主体功能和水生态功能协同分区的差异化考核制度。根据绿色发展理论框架，结合宜兴市山水资源特色和经济发展水平及考核需求，通过指标聚类分析法和因子分析法，构建了涵盖增长质量、资源利用、生态环境、环境治理四个方面21项指标的宜兴市绿色发展评价指标体系；基于无锡市主体功能分区和太湖流域水生态功能分区，结合宜兴市经济发展与环境质量状况进行赋权叠加，形成宜兴市高压高敏、高压低敏、低压高敏、低压低敏四类水生态协同约束分区，设置差异化的绿色发展绩效评价权重，充分体现各分区发展的特色化和绩效考核的精细化。二是构建基于压力状态响应模型的宜兴市乡镇领导干部自然资源资产离任审计评价体系。明确了离任审计的目标、内容、方法和评价指标体系，从压力、状态、响应建立涵盖30项指标的乡镇领导干部自然资源资产审计评价体系，解决评价定责难、无法统一到可比较的价值量上的问题，使审计人员在工作中有重点、有方向、有主次地搜集取证。三是构建党政领导干部生态环境损害赔偿评价和问责程序。从问责、公示、追责、整改、救济、跟踪、复出等全过程优化生态环境损害赔偿评价和问责程序，重点解决评价问责难、救济复出机制不健全等问题。

基于课题研究成果制定了《宜兴市乡镇绿色发展差异化绩效评价考核实施方案》《领导干部自然资源资产离任审计操作指南》和《党政领导干部生态环境损害赔偿实施细则》，其中，《宜兴市乡镇绿色发展差异化绩效评价考核实施方案》在宜兴市《2020年度宜兴市镇、园区、街道高质量发展考核评价实施方案》中得到应用，为引领区率先探索差异化绿色发展考核制度提供了一套科学、可操作的政策方案。

建立绿色发展政策全过程综合效益评估技术体系，通过“模块-组件化”评估模式实现政策全过程、定量化评估

针对当前多数政策重制定轻评估，适用于绿色发展政策评估缺乏技术规程，多数环境效益的描述多采用监测数据，难以区分单项政策的改善贡献问题，研究构建了一种基于“模块-组件化”的绿色发展政策全过程综合效益评估技术体系。评估体系围绕政策制定、政策实施以及政策效果三个阶段设定7个评估模块。政策制定阶段包括政策目标、政策方案；政策实施阶段包括执行体系、监督机制、问责机制；政策效果阶段包括政策质量、环境影响。针对行政命令型、经济激励型、公众参与型及混合型等4种较常见的政策类型及其评估切入时间，提出“组件式”评估模式。评估以绿色发展为总体目标，结合区域水生态功能分区考核要求以及“水十条”以及“263”水质考核管理要求，提出必选指标及备选指标。其中，在评估指标中研究构建引领区小流域精细化氮磷水质定量动态模拟预测-优化系统，从提升河网精度以及精细核准污染源两个方面提升模拟精度，提高环境效益定量评估水平。

课题瞄准绿色发展政策的综合效益定量评估技术研究及应用这一重要目标和任务，选择《宜兴市畜禽养殖污染防治工作方案（2016年-2017年）》《宜兴市生态保护引领区建设规划（2017年-2020年）》两项典型政策开展实例评估，合理评估政策实施效果，识别政策制定与执行过程中的问题，从环境效益角度识别政策实施的敏感区与盲区，提出优先开展清单及完善补充建议。针对行政命令型政策，从立法保障、目标合理性、手段多样化、目标群体权益保障及服务高质量发展层面给出了相关对策建议；针对混合型政策，从监督问责机制、多部门协同执行体系等方面给出相关对策建议。

评估应用表明，面对不同类型的政策，评估方法均具有较好的先进性、科学性和可操作性，在制定、执行和效果层面较全面客观的识别了成效与问题。通过引入定量模拟系统，较好地解决了微观政策难用监测统计数据反映政策实施效果的问题；对于综合性的、宏观政策，这个方法可利用模拟计算结果与监测统计数据的对比分析，较好地区分工程类措施与非工程措施的改善效益。课题紧紧围绕绿色发展政策评估开展研究工作，是对我国目前相关政策评估技术体系的完善，为生态保护引领区绿色发展政策的制定与实施提供了技术支撑。

课题实施成效

宜兴市开展生态引领区建设以来，环境质量持续改善，地表水环境质量改善幅度跻身县（市、区）前10位，绿色发展水平不断提升，绿色发展指数由2017年的78分上升到86分，位列无锡市第一梯队。同时形成了一批具有示范效果的示范工程和制度集成成果，为太湖流域提供政策支撑。

“太湖流域生态引领区绿色发展综合示范”课题组供稿