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| 东西部生态补偿机制艰难推动 | ||||||||
| 作者：本报记者… 资讯来源：新闻周报 点击数： 更新时间：2005-5-31 | ||||||||
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（新闻周报2005年5月31日报道）在今年5月北京举行的《财富》全球论坛上，国家环保总局副局长潘岳透露说：“中国政府将调整行政规划区域并建立生态补偿机制。”一项旨在“平衡各方利益”、让西部获得更多公平发展机会的生态补偿计划就此悄悄拉开了序幕，但补偿资金怎样得来？这些钱又该如何补偿？ “我不想再提那件事情,现在我已经‘转行’了。”5月25日，记者致电四川乐山市民王志东时，他简短地对记者表示。 去年3月记者在乐山市采访时，这位王姓市民找到记者反映，他原来是乐山某老林场的工人，但由于林场林木被过度砍伐，短短几年间一大片林场就没了。“树砍光了全部卖了，上头也没有投钱，就说大家都回家吧。”王志东说。 与之如出一辙的还有四川省雅安市荥经县靠近森林的一个林场，在林场资源被消耗殆尽之后，由于没有资金输入，林场工人们也都不得不面对回家的命运。记者在现场看到,两栋3层楼的林场工人宿舍基本上已人去楼空，只有三四个还没有谋到新职的工人还在这里守候着。 尽管这只是在西部地区被不断演绎着的故事，但它与国家目前正在进行的一项名为“生态补偿”的庞大计划有着某种联系。5月18日，国家环保总局副局长潘岳在北京2005《财富》全球论坛上透露:“中国政府将调整行政规划区域并建立生态补偿机制,”而且中国的环境问题是一个“已到眼前的危机”。 20日，国家环保总局政策法规司司长杨朝飞也向记者证实了上述消息的确切性：“这是由国务院主持的一项庞大计划，目前正由国家发改委牵头在做，最终的实施方案也会从发改委那边出来。” 据国家环保总局某下属机构的一位专家称，国家的考虑是借生态补偿机制的“一揽子计划”打造一个全国性的生态环境，重点是以资源输出为主的西部地区。 “已到眼前的危机” 对于以资源输出为主的西部地区来说，带来的不仅仅是像四川那样使一部分林场倒闭和几个林场工人“回家”。 4月4日，四川省环保局在成都金牛宾馆举行了一次工作会议。尽管这只是一次常规工作会议，但该会议首次披露的一条消息却在网上被纷纷转载：四川正在草拟一项名为“生态四川”的规划大纲，按20年的跨度分三个阶段实施该计划，到2025年全面完成“生态四川”建设各项规划任务，建成“生态四川”。 与此相关的是，3月中旬中国科学院山地研究所完成了对四川生态环境的一次专项调查，调查报告《四川省生态环境建设与可持续发展研究》指出，四川全省每年因酸雨而造成的损失达113.3亿元。“四川拥有全国除海洋污染以外的所有生态与环境问题。”这是主持上述专项调查的山地所陈国阶研究员得出的研究结论。 在5月13日的一场暴雨中，山体滑坡事故光临重庆市秀山县干川乡的迓福村，这次滑坡长度约1000米、平均宽度300米、体积高达1200万立方米，创下重庆历史上的滑坡量之最。重庆大学资源及环境科学学院的一位教授指出，林木被破坏性地进行商业砍伐而又没有及时进行恢复性建设，山体滑坡就不可避免。 “不仅仅在重庆，整个西部地区在发展过程中都在走拿自然资源换资金、拿资金发展经济、经济发展了再回过头来保护环境的思路。事实本身并无可厚非，但生态环境却遭到了致命破坏，山体滑坡就是这一破坏的最直接体现。” 而在煤炭大省山西，生态危机几乎随处可见。在朔州市平鲁区的麻黄头村，在上世纪70年代时，村头有一条清澈见底的小河，近5尺深的浅水成了村里儿童们戏水的乐园，而在夏天则成了村里年轻人消暑休息的“胜地”。但自从这个不知名的小山村因它地下储藏着大面积煤炭资源而热起来之后，随着一车车黑乎乎的煤从地底下被挖出来，不仅仅村里的小河干涸了、人畜都靠邻村买水度日，更严重的是出现了大面积地表沉陷和房屋地基下沉。记者在现场测量后发现，后梁地下陷深度有1.2米、（从该地平面算）裂缝最宽处有1.5米，而最长的一道裂缝大约有50余米左右。 威胁不仅仅于此，经测量，沉陷区到村民居住的最近的窑洞直线距离仅为147米。“如果出现地震，哪怕是轻微一动，全村千余口人就会剩不了几个。”该村村委会主任忧心忡忡地说，村民们每天都过着提心吊胆的日子。 在山西，“前面为采空区，请减速行驶”、“这里是采空区，请您注意安全”的警告牌几乎随处可见。太原市环保局自然生态保护处处长贺梅一针见血地指出，造成这些现象的根本原因就是因为过度开发而又没有一套完善的保护机制。 生态补偿圈定核心内容 今年初，流域问题和保护区问题两个研究课题在国家环保总局环境与经济政策研究中心悄然启动。而该课题的上马，意味着由环保总局推动的“国家生态补偿机制”系统工程在内部正式拉开了序幕。 “按照计划，两个课题应在今年底或明年初完成，周期为一年。”环境与经济政策研究中心的冯东方博士向记者透露说，该课题属于“生态补偿机制”的一部分，但目前正在进行的仅仅是一些基础调研等前期性工作，“具体思路已经向上面（环保总局）汇报过了，但现在还不便对媒体公开。” 事实上，去年10月28日，国家环保总局副局长潘岳在一篇名为《环境保护与社会公平》的文章中就呼吁“应加快实施生态补偿机制”，他把生态补偿机制定义为：用计划、立法、市场等手段来解决下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对受损地区的利益补偿。 在这之后，环保总局开始着手生态补偿机制的筹备工作。 “生态补偿是一个非常庞大的系统工程，并不是哪一个部门或一个简单模式就能够完成的，”冯博士告诉记者，现在除了环保总局在做生态补偿工作外，国家发改委、财政部、水利部、农业部、国家林业局等各部委也已经启动了相关工作。 生态补偿机制将涵盖哪些内容呢？“工作刚刚启动，目前仅限于前期的基础调研，也可以说连一个整体轮廓都没有搭成，正在酝酿。”冯博士谨慎而小心地回答。 但她肯定地表示，对于资源的补偿已达成了基本共识，“这是生态补偿的核心内容。” 据透露，资源的概念涉及水资源、石油资源、煤炭资源、遗传资源、珍稀物种等。 “水资源主要是大江大河源头的保护，遗传资源和珍稀物种主要是针对保护区内而言的。”冯东方表示，除资源之外，天然林保护、退耕还林还草等也将在生态补偿的范畴之列。 “现在的问题是要先解决需要迫切解决的问题，”冯没有透露细节内容，但她肯定在明年初会出台一部分方案，以解决这些最迫切的问题。 四种模式浮出水面 按照分工，生态补偿机制技术层面的问题由专家完成，补偿模式即属于技术层面问题。 冯东方并没有回避这个问题，她举例说,在他们研究的保护区课题上主要讨论的就是补偿标准和资金渠道问题：“标准是多少？以什么当参照？补偿的资金从哪里来？表面看似乎简单，但实际上很复杂。在一片保护区内，有普通物种也有珍稀物种，普通物种和珍稀物种的补偿标准肯定不一样，补偿资金的渠道也有区别。” 按照潘岳副局长的提法，将要建立一个下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对受损地区、城市对乡村、富裕人群对贫困人群的生态补偿机制。 基于这一思路，目前在专家层面出现了4种补偿模式,即运用价格杠杆的补偿、区域对区域的补偿、个体对个体的补偿以及国家层面的补偿。 “运用价格杠杆的补偿主要是针对石油、煤炭等资源，将通过征收生态税、运用价格杠杆——谁使用谁纳税，以此来弥补生态保护资金的不足；而在江河源头的保护上，则采用区域对区域的补偿方式，下游地区将通过协调等方式完成对上游的生态补偿。”冯东方博士举例说，为了保护密云水库的水质，地处该水库上游的承德市关闭了潮白河沿岸的工厂，同时还退耕还林还草并做出了牺牲，而北京每年需要为此给以一定经济补偿。“像这种区域性的生态补偿很多地方已经开始在做，但国家层面现在还没有大的战略，也没有一个成型的框架。” 冯进一步解释说:“还有一种补偿模式是个体对个体，这是一种小范围的补偿。比如在某一地区或保护区内有一处很好的水源，而一家公司又把这一水源开发成一个矿泉水源，那么这家公司可以通过谈判的方式对以此水源生存的村民或保护区进行补偿。” 事实上，除了上述这些可以找到明显“下家”之外，还有很多公共物种的保护，包括退耕还林还草在内的情形，对这一类生态的补偿主要借助于国家财政。“这类补偿，主要通过国家财政转移支付来实现。”冯说。 值得一提的是，据记者了解，东部沿海一带的官员对生态补偿机制多持异议。在他们看来，西部地区的资源是“卖”出去的而不是“送”的，这是一种完全的市场交易行为。从这个意义上说,借东部的力量来完成对西部的补偿则是“有悖市场的行为”。 正因为如此，“在生态补偿的整体思路上就是围绕利益杠杆，完全跳过了政府行政，谁受益谁补偿、谁破坏谁补偿。”冯东方博士说。 补偿机制能不能实现生态平衡 “中国生态环境最恶化的地区是贫穷的西部地区，这些地区向发达地区输出资源、承担生态破坏的成本，却没有得到相应补偿，导致了贫穷和污染交加的恶性循环。因此，建立生态补偿机制的根本目的就是‘平衡各方利益’，让西部获得公平的发展机会。”潘岳如是说。 正在酝酿中的生态补偿机制能不能实现这一目标呢？尽管现在讨论这一话题还为时尚早，但专家们对此的忧虑已经溢于言表。 “虽然明年能够出台一部分方案，但距离真正落到实处还有很长的路要走。比如,尽管是使用者出钱，但这一部分钱能不能拿出来？收上来的钱又补给谁？能不能补到该补的人手中？他们在拿到钱后，是不是就意味着生态的建设画上了句号？这些问题恐怕还没有答案。”环境与经济政策研究中心的冯东方博士笑着说，这并不是说不推动这项工作了，只有推动才会前进。 接近国家环保总局的一位不愿公开姓名的专家也表示了同样的担心：“生态补偿机制有非常强的现实意义，但要拿出一个具体方案来是很困难的，而要付诸于行动更是有距离。” 他们的担心并非没有理由，以正在全国全面铺开的退耕还林还草为例，很多地方的老百姓在实现了退耕还林还草之后，承诺给他们的粮食或资金补偿或者打了折扣或者根本就是一纸空文。四川省乐山市林业局一位毛姓官员在接受记者采访时就表示，他们的退耕还林工作经费从来没有拿到过一分钱，而更令他们心急如焚的是天然林防护经费每年都面临300余万元缺口。“没有吃饭的钱，哪来看林的劲？我们希望你能为我们呼吁一声。”他对记者并不讳言。 另据媒体报道，一些地方政府部门经常采用变相的手法套取或挪用生态补偿资金，比如实际造林不足9000亩，上报时摇身一变成了近6万亩；以往栽的树冒充现在造的林，其他乡（镇）造的林变成了本乡的“成绩"；采伐指标只有4200立方米，却超计划生产木材近2万立方米；退耕还林种苗费被挪用百万元之巨，用来购置小车和招待支出等等。 补偿资金的分配无疑将是生态补偿机制最大的一块硬核，如何不让这块硬核恶化成硬伤？“现在还没有一个具体说法。专家们的考虑是成立一个生态补偿基金会，基金会直接从财政领钱，再把钱直接发放到被补偿对象手中。”冯东方说。
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