湖泊保护立法要果断取舍 - 水资源

据报道，具有千湖之称的湖北省上世纪50年代有百亩以上水面的湖泊1332个，而如今只剩574个，年均消失15.1个。与此同时，从1996年就着手制订的湖泊保护法，至今仍未正式出台。
　　环境立法是通过调整人与人之间、社会群体之间的利益关系来调整人与自然的关系的。一部法律难以出台的原因往往是涉及到的利益关系不好处理。撇开湖北省的具体情况，就一般现实中涉及到的湖泊保护立法而言，往往会遇到上下游之间的利益冲突、流域的生态服务功能与经济利用功能矛盾和部门利益之争这些棘手的问题。
　　而面对这些问题，立法工作要坚持正确的理念，设定明确的目标，妥善处理各方利益，果断取舍。
　　坚持正确的理念是前提。法规调整社会关系，必须坚持正确的理念。当今中国的立法要贯彻科学发展观和建设资源节约型、环境友好型社会的指导思想。湖泊保护立法，就要以这样的指导思想为基础，体现保护优先，兼顾利用，根据河流湖泊环境的可承载能力来安排对水资源、土地资源、生态资源的利用。禁止和限制不利于湖泊保护与休养生息的生产、生活行为，鼓励、支持或强制其实施保护湖泊的行为。反之，如果以追求GDP、不顾环境承载能力发展的理念来指导立法，那方向就偏了。
　　在正确理念指导下，立法要有明确的目标。法规有长期使用的特点，但也有适应某一历史阶段，达到一定的调整目的的特点。湖泊保护立法也如此，是让湖泊休养生息，以恢复生态功能为目标，还是以开发利用为目标？目标的不同，决定了采取的保护措施也不同，特别是对禁止、限制性措施的宽、严把握。过宽了，起不到保护作用；过严了，容易引发其他社会问题，同时又会造成对生态环境的不当人为干预。比如在上世纪50年代，我国北方地区野猪和狼等严重危及人民群众的生命、财产安全。政府号召并奖励“除山害、使民安”。到了上世纪80年代，野猪和狼等行迹罕见。野猪还被列为保护动物。但一二十年的时间，随着其天敌虎、豹等食肉动物的消失和减少以及对人们狩猎的禁止，野猪在一些自然保护区大量繁殖，现在又到了危害山民生命财产安全的地步。而美国的麋鹿保护就采用适度保护、控制数量的方法，每年批准猎杀一定数量的麋鹿，以保持其生态链的平衡、协调。所以当前湖泊立法以保护优先并兼顾适度利用的原则较为适宜。
　　处理好相关方利益是基础。立法必然涉及到多方利益的调整，因此要做好平衡协调。对因采取湖泊保护措施而受到生产、生活影响的群体，要给予适当的补偿和另行安排生存发展出路。如对上游地区以及依托水资源、生态资源生存与发展的群体，因采取保护措施使他们的收益受到了影响，就要由政府妥善安排、扶持引导其另谋出路。对区域经济发展的影响，要通过调整产业结构，用发展生态农业，发展无污染、低水耗产业来替代高污染、高水耗产业。政府应当给予多方面的支持，创造产业转型条件。另外，要按照“谁受益谁补偿”原则，因其他地区采取保护措施得到环境与经济实惠的区域要给受到损失的区域以适当补偿。
　　果断取舍是关键。对于各种利益关系，要在坚持正确的理念和基本原则的基础上果断取舍。为了保护湖泊，该舍的就要舍去。该禁止限制的就要禁止限制，不要犹豫不决。舍弃一定的经济利益，换来湖泊的生存和恢复是值得的。
　　责任落实到位是解决部门利益之争的有效方法。部门利益是由于权责不对称而形成的。而这种权责不对称与立法有很大关系。我们常看到，一部法律、法规对公民及其他管理相对人的要求和处罚条款规定得明确具体，而对于行使监督管理权的职能部门及其工作人员的责任追究，则往往是笼而统之、高度概括地一带而过。在什么情况下，应承担什么责任、受什么处罚等都没有具体规定，这和对被管理者的罚则条款形成鲜明反差。这才是形成部门追求揽权而不怕担责的原因。行使监督管理执法权的部门哪些工作没有做到位、哪些具体问题上有渎职失职行为和应承担的责任等都应规定得明确具体，并追究到位。那么，追逐部门利益的热情和冲动就会降下来。