中国水资源安全保障体系构建

　　水资源是不可替代的战略性资源。水问题不仅是资源问题,同时也是生态问题和经济问题,有时甚至会演变成社会问题、政治问题和军事问题。构建水资源安全保障体系是一个国家极其重要而又紧迫的现实课题。

　　一、水资源与水资源安全的概念界定

　　水资源是在一定的经济技术条件下,可为人类控制利用,具有质量保障并能得到不断补充的水,包括地表水、地下水、大气水和生物水等形态。在现有经济技术条件下,能为人类控制利用的水是地表河川和湖泊中的淡水、部分地下水以及少量海水和大气水。水资源是基础性自然资源和战略性经济资源。水资源安全直接关系国家安全。安全是与危机相对应的。水安全和水危机是一对概念。因为水危机主要涉及“水多”(洪涝灾害)、“水少”(干旱缺水)和“水脏”(水体污染)三大问题。因此,广义的水资源安全是指国家利益不因洪涝灾害、干旱缺水、水体污染等造成严重损失,水资源的自然循环过程和系统不受破坏或严重威胁,水资源能够满足经济、社会和生态可持续发展的状态。但更多情况下是从狭义的角度理解水资源安全。狭义的水资源安全是指在不超出水资源承载能力和水环境承载能力的条件下,水资源的供给能够在保证质和量的基础上满足人类的生活用水需求、生产用水需求和生态用水需求。

　　二、中国水资源安全形势分析及预测

　　(一)中国水资源安全形势在以市场经济为目标模式的经济体制改革进程中,中国经济发展创造了“中国奇迹”、“中国之谜”、“中国现象”,也带来了“两大矛盾”:

　　一是经济持续高速增长与水环境保护相对力度不足之间的矛盾。中国1985—2003年19年时间序列的环境库兹涅茨曲线的轨迹表明,随着人均收入水平的上升,人均生活污水排放量呈现不断上升的趋势,处于倒“U”型环境库兹涅茨曲线的上升阶段[1](P44)。这一曲线与发达国家在工业化过程中的曲线相似。其结果是,水域污染特别是平原河网和城市内河的污染到了令人发指的程度,经济发展付出了沉重的环境代价,出现了水资源质量安全问题。

　　二是经济社会发展所导致的水资源需求的迅猛扩张与水资源供给的有限性之间的矛盾。中国高速的经济增长与巨大的人口基数,对水资源的需求提出了更高的要求。严重的水体污染制约了洁净水资源的供给,随意占用水域导致蓄水容量的减少和生态系统的改变,水资源越来成为经济社会发展的瓶颈制约,出现水资源数量安全问题。

　　另外,中国降水的时间变化特征、空间变化特征和地理地貌特征又决定了结构型缺水问题。资源型缺水、水质型缺水和结构型缺水同时并存是危及中国水资源安全的三个方面。与缺水形势相对应的,不是中国水资源利用效率的高而是低。我国的人均水资源拥有量大约只有世界平均水平的四分之一,而万元GDP用水量则为世界平均水平的四倍。水资源相对不足和水资源使用效率低下同时并存。

　　(二)水资源供求预测从现在到2020年的16年间,是中国全面建设小康社会的关键阶段,经济增长将继续呈现“起飞”阶段的特征。与经济社会的迅速转型相对应,水资源的供求结构也将相应发生变化。从供给角度看,气候变暖导致蒸发加剧,降雨量减少导致水量减少,但是可开发而尚未开发的淡水资源总量是基本稳定的。影响水资源供给的主要原因来自于人为方面。例如:水域面积减少导致蓄水功能减弱,从而导致水资源的有效供给减少;水体污染导致可用水资源减少;水生态保护力度的加强和经费投入的增加,会导致可利用水资源数量增加;海水淡化、污水净化、大气水开发等有可能增加水资源供给。

　　从需求角度看,随着城市化进程的加快,人口机械迁移所引起的人口结构的变化将导致需水量增加;随着人们生活水平的提高,生态用水需求和享乐型生活用水(如洗车用水、高尔夫球场用水等)需求会提高;经济规模扩大导致需水量增加(三大产业的用水趋势不同:农业用水呈现下降趋势,而工业用水和服务业用水呈现增加趋势)。在技术水平和制度条件给定的前提下,导致水资源供给减少的因素会强于导致水资源供给增加的因素;在技术进步和制度创新持续进行的前提下,导致水资源供给减少的因素会弱于导致水资源供给增加的因素。在技术水平和制度条件给定的前提下,导致水资源需求减少的因素会大大弱于导致水资源需求增加的因素;在技术进步和制度创新持续进行的前提下,导致水资源需求减少的因素可能会弱于导致水资源需求增加的因素。因此,在技术水平和制度条件给定的前提下,水资源供不应求的矛盾会日益严峻;在技术进步和制度创新持续进行的前提下,可能缓解水资源供不应求的矛盾。可见,技术创新和制度创新是解决水危机、保障水资源安全的“两只轮子”。

　　三、水资源安全保障体系的框架构建

　　中国水资源安全保障体系构建的目标不是单纯的“开源”问题,而是要“开源”与“节流”相结合,通过贸易优化水资源配置。

　　(一)水资源安全的供给保障体系

　　1建立水生态保护补偿机制,保护水生态和治理水土流失。水土流失的治理是保障水资源安全的基础,水源地的生态保护是保障水资源安全的关键。但是,生态保护具有很强的正外部性,如果没有激励机制就会使保护者缺乏保护的积极性。而且,流域上游和水源保护区往往是相对欠发达地区。因此,建立水生态保护补偿制度,是保护水生态和区域经济协调发展的重要手段。在水生态保护的主体、水生态受益的主体及水生态保护的效果均容易量化的情况下,可以建立“谁受益,谁付费”和“谁保护,补偿谁”的市场补偿办法;在水生态的受益者主体不明确的情况下,可以采用政府财政转移支付的办法向保护者提供补偿。

　　2控制与治理水污染,恢复水生态功能。水质型缺水是中国水资源危机的重要方面甚至是主要方面。“水乡缺水”是典型的水质型缺水。整治水体污染是修复水生态的必由之路,也是增加中国水资源供给的主渠道。江河湖泊的水域整治是恢复水功能的一个方面,但是治理水污染的重心必须转向“源头”而不是停留于“末端”,在控制与减少污水排放上下功夫,做到末端治理与源头控制的有机结合。首先,严格实施达标排放与总量控制相结合的方针。达标排放是长期坚持的环境保护基本原则,但仅有这一原则还不够,因为达标的废水总量过多仍然会损害水环境。因此,必须坚持总量控制的原则:根据流域水环境保护目标,计算各流域一定浓度的废水允许排放数量,将排放指标分配或拍卖给流域内的企业或家庭,严格控制废水排放的总量。其次,严格实施污水减排与废水集中治污的方针。随着生活水平的提高,人们对环境质量的要求也日益提高,因此对水保护要有长远目标,实施废水减排计划。同时,实施城市生活污水与园区工业污水的集中治理工程,实现废水治理的规模经济效果。

　　3加强水域保护,保障蓄水容量和水域生态。“以粮为纲”的产业政策导向,曾经出现过“向水域要耕地,向水域要粮食”的现象。例如1998年洞庭湖的水域面积只有20世纪50年代的一半左右。在“以GDP论英雄”的背景下,又出现了“向水域要土地、向水域要园区”的现象。例如浙江省金华市开发区(1992平方公里)的水域面积由开发前的952%减少到开发后的092%。目前将水域当作可以非竞争性、非排他性地占用的“公共池塘”而随意占用的现象十分严重,必须尽快实施水域保护计划,保护水域率和水域面积,进而保证包括蓄水功能在内的水域综合功能。保护水域率,可以建立类似耕地占补平衡制度的水域占补平衡制度。

　　4 转换水功能,保证洁净供水。水资源具有饮用、发电、灌溉、养殖和旅游等广泛的功能。建国以来,全国建设了一大批以发电功能为主的水库。这些水库在现代化建设中发挥了重要作用。但是,随着经济社会的发展,饮用水的功能更加凸现,而可替代的发电技术又迅猛发展(如核电技术、风能技术等),因此,实施水库功能转换计划,将部分水库的水资源发电功能调整为饮用功能,是解决城乡居民饮用水需求的可行之策。

　　5 海水淡化,增加新的水源。中国拥有丰富的海水资源。从长远看,实施海水淡化科技计划,是保证中国,特别是沿海地区和海岛地区水资源安全的备用方案。海水淡化技术的关键在于降低成本。随着海水淡化技术的快速进步,海水淡化的成本呈现出递减趋势。如果自来水价格上升趋势和淡化水成本下降趋势继续发展,那么海水将成为取之不尽的新水源。

　　6 开发大气水,实施人工降雨。在特殊的干旱缺水时期,开发大气水,实施人工降雨工程,是缓解旱情的举措之一。这种手段难以由市场提供,只能由政府作为公共产品加以提供。

　　(二)水资源安全的需求保障体系

　　1 引进和开发节水技术,提高水资源利用效率。我国的水资源危机不仅是“短缺危机”,也是“效率危机”。提高水资源生产力是解决水资源危机的重要途径。学习以色列等典型缺水国家的用水、管水经验,引进和开发节水技术,提高单位水资源生产率,是保障我国水资源安全极其重要的一个方面,存在巨大的潜力。

　　2 建立水价调节机制,遏止过度用水需求。水资源价格是影响水资源需求者用水数量的直接杠杆。“高价少用,低价多用”是需求定律在水资源领域的反映。总体上讲,水资源的价格体现水资源的稀缺程度。随着时间推移,水资源的稀缺性呈现加剧趋势,因而水资源价格也必然呈上升趋势。但是,水资源价格的调节机制要体现以下基本原则:基本生活用水和公共用水体现公平优先;生产性用水和享乐型生活用水体现效率优先;少用低价,多用加价;分质供水,分质定价;优质水高价,劣质水低价。

　　3 调整产业结构,转变经济增长方式。由粗放型增长方式向集约型增长方式的转变同样适用于水资源配置。在水资源成为稀缺资源的背景下,要尽力压缩水资源密集型产业,大力发展节水型产业。要像重视劳动生产力一样,重视水资源生产率,促进产业结构的调整和升级。

　　(三)水资源安全的贸易保障体系

　　1 建立水权交易制度,优化配置水资源。水权制度的建设是水资源管理制度改革的关键和核心。通过明晰水权,允许水权交易,可以形成反映水资源稀缺性的水权价格,使水资源配置到高效率的产业或区域。全国范围内的水权交易制度的建立已经势在必行。为此,必须对初始水权在区域之间进行明确界定,进而在区域内部将水权界定到用水户。这样,必然会发生区域与区域之间、用水户与用水户之间的水权交易。

　　2 建立水污染权交易体制,优化水环境容量资源的配置。根据水环境容量,确定废水排放总量,分配废水排放指标,建立水污染权交易制度是一种行之有效的手段。水污染权交易制度包含下列几个要点:第一,“水污染权”或废水排放指标出售的总量要受到环境容量的限制。第二,“水污染权”初次交易发生在政府环境管理当局与各经济主体之间,即政府把“污染权”出售给各经济主体。第三,“水污染权”的将来交易可能发生在更宽广的范围之内,如污染企业与污染企业之间、污染企业与环境保护组织之间、污染企业与投资者之间、政府与各经济主体之间等。可见,水污染权交易是以让市场机制发挥基础性作用,各经济主体共同参与,政府参与调节的一种有效运行机制。

　　3 树立虚拟水意识,进口虚拟水。虚拟水是由伦敦大学亚非研究院的一位教授在20世纪90年代中期提出的,是指生产商品和服务所需要的水资源数量[2](P22)。例如,生产1公斤粮食需要用1千升水,这1千升水就是产品背后看不见的虚拟水。

　　如果进口的虚拟水多于出口的虚拟水,那么就有虚拟水的净进口。为了缓解水资源短缺状况,减轻我国水资源需求压力,可以鼓励进口虚拟水多的产品(如粮食),鼓励出口虚拟水少的产品,并限制出口虚拟水多的产品。上述水资源安全保障体系的三大类别的作用是不同的:供给保障体系主要解决水资源的有效供给问题,立足于开源;需求保障体系主要解决水资源的有效需求问题,立足于节流;贸易保障体系主要解决水资源的优化配置问题,立足于优化。这三大类别十二方面的重要程度不同,实施时间的要求也不一定同步,可以分步进行。而且,各项保障体系的轻重缓急各不相同,有的是根本性制度安排,有的是一般性安排;有的是长期性举措,有的是临时性举措。“重要”与“紧迫”组合的项目要优先实施,“比较重要”与“紧迫”的组合或“重要”与“比较紧迫”的组合为次之,其他项目为再次之(如表1所示)。

　　四、水资源安全保障体系的策略构建

　　(一)构建政府机制、市场机制与社会机制三足鼎立的制度结构

　　通过对水资源问题的制度根源分析可见,市场机制与政府干预并不能简单地作出非此即彼的选择。市场机制与政府干预都存在一定的有效区域与失灵区域。在市场机制与政府干预一个有效、一个无效的时候,要保证在“市场有效、政府无效”的领域发挥市场机制的作用,政府退出该领域;在“政府有效、市场无效”的领域,要加强政府管理,有效行使政府职能。在“市场失灵”与“政府失灵”并存时,可能可以通过市场机制与政府机制的结合寻求出路,也可能需要寻求新的制度安排———社会机制的创新。大量实践表明,水资源的保护、开发与利用,光靠政府是不够的,光靠市场也是不够的,光靠政府与市场还是不够,必须依靠社会各界的广泛参与,构建起社会机制。因此,水资源安全保障体系的构建,要努力形成三足鼎立的制度结构(如图1所示)[3](P20)。

　　(二)明确政府、企业与公众的各自职责

　　政府机制的主体是政府部门,市场机制的主体是企业,社会机制的主体是公众,它们在构建水资源安全保障体系中存担着不同的职责(如表2所示)。

　　(三)实施政府创新、市场创新和社会创新策略

　　政府、企业和公众都要在水资源的供给与需求、开源与节流、开发与保护等方面发挥各自的作用。在强调政府创新和市场创新的同时,着力社会创新。在强调各自创新的同时,加强彼此之间的配合与衔接,形成“政府主导、市场推动、公众参与”的水资源配置的和谐局面。

　　1 政府创新策略。水资源安全保障体系的实施需要政府创新。创新的方向是在“市场有效,政府失灵”的领域政府退出,在“市场失灵,政府有效”的领域政府加强,并且改革水资源管理体制,防止政府失灵,提高管理效率。政府创新的重点领域是水资源法律制度建设。水资源法律制度的创新必须实现由适应计划经济模式向适应市场经济模式的转变,由以立法为主向立法与执法并重的转变,由不计法制成本向计算法制成本的转变。

　　2 市场创新策略。水资源配置的市场化是水资源配置制度改革的方向。市场机制不仅可以在竞争性产品领域发挥重要作用,而且同样适用于非竞争性产品领域。在传统理论认为市场无效的领域,例如外部性问题,市场机制同样可以发挥重要作用,如建立排污权交易制度。在市场经济进一步完善的情况下,完全有可能在界定水权的基础上,通过水权交易制度、水污染权交易制度、水生态保护补偿机制、水域占补平衡制度等制度创新优化配置水资源。

　　3 社会创新策略。在“市场失灵,政府失灵”的情况下,或许可以通过市场机制与政府干预相结合来寻求答案,但社会机制是一种更为重要的第三种机制。例如,通过信息披露建立公众对政府水资源管理行为的监督制度,通过组建节水型社团倡导使用有利于节水和环境的产品,通过节水型社会试点的经验唤起全社会的节水意识。社会机制创新的重点是构建节水型社会。不仅在工程措施和技术条件等方面采取节水措施,而且在社会文化和制度条件等方面采取节水措施;不仅在法律法规、规章制度等方面采取节水的正式制度安排,而且在思想观念、伦理道德等方面采取节水型的非正式制度安排。

　　中国水资源安全面临着两个突出的矛盾:一是经济的持续高速增长与水环境保护力度相对不足之间的矛盾,二是经济发展所导致的水资源需求的迅猛扩张与水资源供给的有限性之间的矛盾。在技术水平和制度条件给定的前提下,水资源供不应求的矛盾会日益严峻;在技术进步和制度创新持续进行的前提下,可能缓解水资源供不应求的矛盾。水资源安全保障体系的构建要从水资源供给保障体系、需求保障体系和贸易保障体系三个方面入手。其目标是通过市场创新、政府创新和社会创新,构筑起“市场—政府—社会”三足鼎立的制度结构。