应用经济手段强化大气环境管理

     摘要  阐述应用经济手段强化大气环境管理的必要性及其特点与类型，介绍经济手段在各国的应用情况，分析我国运用环境经济手段防治大气污染的问题与前景，并给出建议。

    关键词：经济管理  大气环境  环境管理

1 引言

    目前，我国正处于从传统向现代加速转型的历史时期，经济持续增长，市场化改革程度加深，由此也导致对自然资源的开发程度加大，污染物排放量急剧增长。2000年《中国环境状况公报》指出，全国城市空气污染依然严重，空气质量达到国家一级标准的城市仅占三分之一。随着环境压力的不断增加，传统的大气环境管理体制在市场经济面前日显僵化、缺乏效率。对此，国务院明确指出：“随着经济体制改革的深入，市场机制在我国经济生活中的调节作用越来越强，企业经营机制也在逐步发生变化，因此，各级政府应更多地运用经济手段来达到保护环境的目的。”

2 应用经济手段的必要性

20世纪初，英国经济学家庇古提出环境问题的经济手段。他提出将由工厂自由排放污染造成的外部成本，以政府征税的方式（即通常所说的庇古税）而使其企业内部化的设想。一般认为，当某种手段可以影响污染者行为的成本与收益估算时，这种手段可称之为“经济”手段^[1]。具体表现为在污染者和公众之间出现财政支付转移或产生一个新的实际市场，如各种税收和收费、财政补贴、排污许可证交易市场等。

面向市场经济，运用经济手段强化大气环境管理的必要性主要体现在以下几点。

2.1  传统的直接管制方法日益暴露出管理费用高昂、执行困难、不利于大幅度减少环境损害的缺陷。我国环境管理体制是在计划经济体制下建立起来的，主要以行政、法规等直接管制手段为主，其典型特征是政企不分、行政干预过多、环保职能部门作用弱化。

2.2  经济市场化要求大气环境管理市场化。一直以来，人们认为环境资源无主无价，取之不尽、用之不竭，对环境资源的稀缺性和有限性认识不足，环境资源的产权不清。所有这些障碍最终导致“市场失灵”^[2]。这也是大气环境问题日益严重的经济根源，同时也为政府以适当经济手段干预提供机会和理由。

2.3  经济手段的本质特征是将环境问题的外部性内部化，它具备一些优于直接管制手段的特点。如经济手段能通过市场机制让环境责任者承担保护和改善环境的责任；着重宏观调控，透明公平，易于执行；通过改变市场信号来影响污染者的经济利益以此引导其改变行为，降低了执行成本，使环境管理更加灵活；为环保项目筹集资金。

3 环境经济手段分类

3.1 OECD的分类

经济合作与发展组织(OECD)在《环境经济手段应用指南》中曾经将环境经济手段分为3类：环境收费或税收、许可证制度和押金—退款制度^[3]。

3.2 庇古手段和科斯手段

按照环境经济手段的实施主体的不同，可分为庇古手段和科斯手段^[4]。所谓庇古手段是指侧重于通过“看得见的手”——政府干预来保护环境，如排污收费、税收、金融财政、押金制度等。所谓科斯手段是指侧重于通过“看不见的手”——市场机制来保护环境，如建立市场、明晰产权、排污权交易制度等。

3.3 曲格平等国内专家的分类

曲格平将世界各国应用在环境管理上的经济手段划分为7种，见表1^[5]。

表1  环境经济手段的基本种类

4 使用情况介绍

     世界各国（包括我国）在大气环境管理中应用的经济手段种类繁多，以下就一些常用手段分类介绍。

4.1 收费制度

 西欧国家比较广泛地使用排污收费和使用者收费制度。

 德国于1904年在鲁尔重工业区率先实行了排污收费制度。波兰对火电厂排放的SO₂实行总量收费，收费标准分段执行以区分达标和不达标的排放行为，体现了对企业达标排放的刺激作用和在达标的前提下继续降低污染物排放的鼓励作用^[6]。

 我国部分地区的火电厂，从1993年开始，按排放总量交纳SO₂排污费。在我国2000年9月1日施行的《大气污染防治法》第14条规定：“国家实行按照向大气排放污染物的种类和数量征收排污费的制度，根据加强大气污染防治的要求和国家的经济、技术条件合理制定排污费的征收标准。” 据此，我国正在继续完善现行的排污收费制度。目前提出的改革方案主要内容包括排污收费标准体系、排污费资金使用与管理政策等方面^[7]。其中，排污收费标准体系改革主要实现由超标收费向排污收费转变、单一浓度收费向浓度与总量控制相结合的收费转变、单因子收费向多因子收费转变、静态收费向动态收费转变和由低收费标准向高于治理成本的收费转变，同时新的收费依据将改为污染当量，以简化收费方法。排污费资金管理改革包括：将排污费纳入预算管理，取消排污费先收后用的原则；坚持排污费属地征收，建立分级管理体制；中央集中一定比例的排污费资金，增强国家宏观调控能力等。

4.2 税收手段

 几乎所有的OECD成员国都对含铅汽油征收消费税，或者对化石燃料征收碳税，并有丹麦等4个国家征收硫税。当然，OECD成员国征收硫税并不完全是控制SO₂排放，也是为了增加税收。征收硫税又分为按SO₂排放量和按燃料含硫量2种方式。就管理而言，前者要求复杂的监管体系，后者则简便得多，在燃料批发和销售过程中进行检测和征收就可以了。目前我国在“两控区”征收的SO₂排污费，已接近为一种污染附加税。

 除了上述征收环境资源税的情况外，政府还可以通过其他税收手段，刺激环保投资，引导环境无害生产与消费。如泰国1992年降低汽油税，对含铅和无铅汽油货物税分别降低15%、20%^[8]。我国也建立了差别税收政策，对“三废”综合利用项目减征、免征增值税。

4.3 建立市场

 建立市场主要包括可交易的排污许可证（排污权）和环境股票等。

 美国最早在火电厂SO₂污染控制中应用排污权交易，在西欧目前只有德国实行排污权交易。美国1990年的《清洁大气法》修正案提出了“酸雨计划”，同时确定在全国范围内推行SO₂排污权交易。美国的实践表明污染权交易比超标罚款更易保证排污总量目标的实现。1993年，我国国家环保局选择了太原市等6个城市进行大气排污交易试点工作，要求新企业投资治理老企业，也就是“以新带老” ^[5]。结果表明，SO₂排污交易试点具有很强的行政色彩，排污量的买卖都是在政府部门的参与下进行的，没有形成真正的交易市场。如太原市的有关实施办法规定：一切新增、扩建、改建和技术改造项目，新增或超过许可排污量的，均实行环境补偿，缴纳大气环境补偿费。企业之间的排污权交易变成了企业向政府购买排污权。

4.4 金融、财政手段

 金融手段和财政手段包括各类贷款、拨款、环境基金、专项基金等，如全球环境基金。1999年末全球环境基金就为我国提供了961.7万美元的赠款。在英国，大气特别保护区内的燃料更换与设备改造，国家大多给予一定的补贴。如在伦敦，凡是把燃煤改为天然气（或煤气）或改用电的，国家补贴70%的改造费用^[6]。在我国，中国人民银行1995年颁发24号文件，要求所有建设项目贷款申请必须符合环保法律法规的规定。银行在审批项目上有了否决权^[9]。然而，由于没有相关的配套措施，这项很好的环境经济政策执行效果却并不理想。

3.5 责任补偿

 1973年6月，日本颁布《公害健康危害补偿法》，通过法律手段对受害者进行认定，并需补偿。我国最新的《大气污染防治法》第62条规定：“造成大气污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接遭受损失的单位或者个人赔偿损失。”

5 经济手段在我国大气环境管理中存在的问题与前景

 现阶段，我国在运用经济刺激手段保护大气环境的实践中，主要遇到以下3个问题：

5.1 政府环保职能部门的行政管理能力欠缺，公众对市场运行机制、环境经济手段不熟悉。

5.2 市场发育不健全，以市场机制为基础的经济刺激功能不强。

5.3 具体制度设计中的问题。以环境税为例，由于传统计划经济的影响，征收体系过于繁琐，缺乏有效的监测与评价，征收未能与实际排污直接联系，刺激功能不强^[10]。设计一项有效的环境经济手段要考虑其效率、平等和可接受性等原则。这是因为，经济刺激手段通过市场信号(价格)而非行政管制来实现调控，以促进管理者在各自的决策中考虑环境成本。它的应用需要一些基本条件：市场主体的独立利益和决策权，完善的市场和竞争机制，畅通的信息渠道和足够的技术知识和能力。因此，经济刺激手段尽管具有理论上的优势，但实施效果存在不确定性。目前各国并未出现经济刺激手段占据环境管理主导地位的状况，经济手段只是作为直接管制的重要补充而形成所谓的“混合型”模式。

 随着我国社会主义市场经济体制的深入发展，面对大气环境的严峻压力，在大气环境管理中积极利用市场经济手段已是势在必行。这不仅能够有效引导企业和公众的生产、消费行为，促进企事业单位防治大气污染，而且能减少环保行政管理的复杂性，筹得公共环保基金，形成适应可持续发展的环境管理体制。

6 建议

6.1 面向市场经济，今后我国要继续运用和强化经济手段来保护、改善大气环境。

6.2 我国已初步改革了收费制度，今后要继续完善收费标准、属性、资金使用和管理政策。

6.3 从我国目前大气环境污染状况和企业实际情况来看，实施税收、金融、财政等经济手段以扶持环境无害产业和环保产业非常必要。今后要逐步引入污染税或环境税，可以考虑把一部分排污费改为在原料和产品环节征收污染附加税。

6.4 在实行污染物总量控制的区域，可逐步开展排污权交易。目前可以提倡在邻近的、情况类似的企业或新老企业之间实行联合治污。

7 参考文献

1  OECD. 环境管理中的经济手段. 北京：中国环境科学出版社，1996.9.

2  王金南. 环境经济学：理论·方法·政策. 北京: 清华大学出版社，1994: 43～96.

3  OECD. 环境经济手段应用指南. 北京：中国环境科学出版社，1994.12.

4  沈满洪,何灵巧. 环境经济手段的比较分析. 浙江学刊, 2001, 6：163～166.

5  曲格平. 论社会主义市场经济下的环境管理。中国人口、资源与环境，1999，3：2～6.

6  朱法华,王志轩. 经济手段在火电厂二氧化硫污染控制中的应用。电力环境保护，2001,17(2): 20.

7  谢剑,王金南,葛察忠. 面向市场经济的环境与资源保护政策. 环境保护，1999，11：18.

8  Xavier Chen, Lilita B.Bacareza. 亚洲正在工业化的国家中经济手段和法规手段在环境管理上的运用. 产业与环境,1996,18(4): 18.

9  王伟黎,庄亚辉,Roger Ranfer. 我国环境经济方面的能力建设与国际援助. 环境污染治理技术与设备，2000，1(4): 88.

10  谭彪. 环境经济手段的局限：从各国实践的角度考虑.世界环境，2000，2：31.

第一作者邓茂芝，男，1978年7月出生，现为中山大学在读硕士研究生。