环境资源法视野下的新《水法》
【内容提要】水资源匮乏的压力和《水法》存在的重大缺陷，构成了修订《水法》的现实动因。新修订的《水法》有许多重大的变化，这不仅表现在水资源单一国家所有权制度及有偿使用等制度的确立，还表现在流域管理和区域管理相结合的管理模式的创新。不过，虽然新《水法》在立法理念和制度设计上都有了重大突破，但既有制度的许多弊病仍未革除殆尽，还存在着部门立法、操作性欠缺、立法技巧粗糙、定位不清、政府管理改革不够等一系列问题。
【关键词】水资源、水法、水资源开发利用、水资源保护
经过全国人大常委会四次审议，并多次召开立法论证会后，2002年8月29日，九届全国人大常委会第29次会议最终审议通过了《中华人民共和国水法(修正案)》(以下简称新《水法》，新《水法》于2002年10月1日起施行。新《水法》的出台，一方面的确体现了我国的立法工作中越来越浓厚的民主意识与科学态度，反映了中国法治建设的进步；另一方面，一部法律修正案经过四次审议、反复论证，也充分表明了水资源立法本身事关国家社会经济生活与可持续发展的大局，情况复杂，利益平衡的难度大于其他法律。正是因为新《水法》较之于过去的《水法》有了一些重大的突破，并且这些突破关系到许多深层次的问题，才使得其立法过程更为艰难。虽然从环境资源立法的理想角度审视，新《水法》在观念与制度设计上还有诸多不足，但它毕竟在原有基础上迈出了至关重要的步伐，为今后法律的进一步完善提供了良好的前提与广阔的空间。因此，对新《水法》的认识不应仅仅只停留在其制度层面上，还应透过法律规范的文字表述，深入理解其可能会对中国环境资源立法以及其他立法带来的新变化。
一、新《水法》出台的背景
新《水法》对原《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)的修改是全面的，甚至是根本性的，这可以从统计数字中得到反映。
总体框架：新《水法》由原《水法》的7章53条修改为8章82条。
具体结构：新《水法》保留的章名有三个，即第一章《总则》、第六章《法律责任》、第七章《附则》。修改的章名三个，即将原第二章《开发利用》修订为第三章《水资源开发利用》；将原第三章《水、水域和水工程保护》修订为第四章《水资源、水域和水工程的保护》；将原第四章《用水管理》修订为第五章《水资源配置和节约使用》。增加了两个章名，即第二章《水资源规划》和第六章《水事纠纷处理与执法监督检查》。删除了一章，即原第五章《防汛抗洪》。
条文修改幅度：新《水法》完全保留的仅有2条2款(第16条第1款、第36条第2款)，修订与完善40条61款，删除16条23款，新增44条63款。
可以说，如此巨大的修改在中国法律修订上史无前例。此次修改的幅度之大、变动的条文之多十分罕见，许多修改都是革命性的，其工作量不亚于重新制定一部法律。且新《水法》在立法机关的审议过程也是史无前例的，从国务院形成法律草案到人大常委会的四次审议，每次都有激烈的观念交锋与涉及权力配置的剧烈冲突，为此召开了若干个座谈会，最关键的时候全国人大常委会委托了法律委员会、环境资源委员会、农业与农村委员会三个委员会共同举行专家论证会。之所以如此大动干戈，既是我国水资源管理与保护严峻形势的要求，也是水资源立法观念与思想日益进步的表现，更是水资源立法关涉的利益重大、对中国未来经济社会发展的意义重大。
(一)中国面临巨大的水资源匮乏压力
一切生命都离不开水。水资源是经济发展、社会稳定和人民生活不可缺少、不可替代的重要物质，是社会发展的重要基础，是环境的一个重要因素。随着社会经济的迅速发展和人民生活水平的不断提高，人类社会对水的数量与质量的要求就愈高。但是，中国目前的水资源状况却不容乐观。(注：参见http://www.ewater.net.cn)
1.水资源的总量虽然较大，但人均水资源占有量较少，属贫水国家。我国是一个水资源短缺、水旱灾害频繁的国家，如果按水资源总量考虑，水资源总量居世界第六位，但由于我国人口众多，若按人均水资源量计算，人均占有量只有2200立方米，约为世界人均水量的1/4，在世界排第110位，已经被联合国列为13个贫水国家之一。目前，全国668座城市中，有400多座城市缺水，年缺水量60多亿立方米。
2.水资源质量不断下降，污染比较严重。多年来，我国水资源质量不断下降，水环境持续恶化，由于污染所导致的缺水和事故不断发生，不仅使工厂停产、农业减产甚至绝收，而且造成了不良的社会影响和较大的经济损失，严重地威胁了社会的可持续发展，威胁了人类的生存。从地表水资源质量现状来看，我国有50%的河流、90%的城市水域受到不同程度的污染。地下水资源质量也面临巨大压力，根据水利部的调研结果，我国北方五省区和海河流域地下水资源，无论是农村(包括牧区)还是城市，浅层水或深层水均遭到不同程度的污染，局部地区(主要是城市周围、排污河两侧及污水灌区)和部分城市的地下水污染比较严重，污染呈上升趋势。
3.中国水资源特点表现在下面两个方面。第一，水资源人均量低，分布极不均衡。我国水资源总量可观，但是由于人口众多，导致人均水资源量大大低于全世界的平均水平。我国国土辽阔，各地区之间自然条件存在很大差异，导致水资源丰富程度差别，水资源分布同人口、耕地分布极不协调。长江流域及其以南的珠江流域、浙闽台诸河、西南诸河等流域，国土面积、耕地和人口分别占全国的36.5%、36%和54.4%，但水资源总量却占全国的81%，人均水量为全国平均水平的1.6倍，亩均占有量是全国平均值的2.3倍；辽河、海滦河、黄河、淮河流域，面积为全国的18.7%(相当于南方的一半)，水资源总量却只为南方10%；北方耕地占全国的45.2%，人口占全国的38.4%，水资源总量更少，特别是海滦河流域尤为明显，人均占有水量为全国平均水平的16%，亩均为全国平均水平的14%。水资源的不均衡分布，是制约国民经济健康发展的重要因素。
第二，水资源供需矛盾加剧，威胁社会可持续发展。我国水资源供需形势十分严峻。长期以来，我国社会经济发展一直受缺水困扰，水资源成为国民经济发展的“瓶颈”，缺水量越来越多，缺水地区迅速由点到面，几乎成为全国性问题，并且越来越突出；而水污染情况并没有得到根本控制，水质的恶化进一步加剧了水资源的供需矛盾，使本来就十分紧缺的水资源雪上加霜。目前，我国的总缺水量约为300亿—400亿立方米。据预测，2010年，全国总供水量为6200—6500亿立方米，相应的总需水量将达7300亿立方米，供需缺口近1000亿立方米，2030年全国总需水量将近10000亿立方米，全国将缺水4000—4500亿立方米，到2050年全国将缺水6000—7000亿立方米。同时，污水排放量也在不断增加，1997年，全国污水排放总量为584亿吨，到2030年全国城市污水排放量将增加到850亿—1060亿吨。据统计，每年因缺水造成的直接经济损失达2000亿元，仅胜利油田1995年因黄河断流减产30亿元。
水资源危机将会导致生态环境的进一步恶化。为了取得足够的水资源供给社会，必将加大水资源开采力度，水资源的过度开发，可能导致一系列的生态环境问题；而水污染的严重，既是水资源过度开发的结果，也是进一步加大水资源开发力度的原因，两者相互影响，形成恶性循环。
水资源的可持续利用是可持续发展的先决条件，而我国水资源面临的形势非常严峻，水资源短缺、水环境恶化等问题已对中国的可持续发展造成了巨大压力，水的问题已成为制约中国发展的最主要问题，成为可持续发展的最主要问题，成为中国未来发展的战略性问题。
(二)原《水法》存在严重缺陷
中国严峻的水资源形势要求有良好的法律制度，通过法律的协调和平衡将各种水利益矛盾与冲突控制在一定的范围以内，使有限的水资源能够满足社会经济发展的需求，满足可持续发展的需要。为此，中国制定了《水法》，但这部《水法》实施的结果却难以令人满意，甚至在某种程度上由于《水法》的制度缺陷导致了中国水资源形势的进一步恶化。这是《水法》需要进行修改的重要原因。
原《水法》是1988年经六届全国人大常委会第24次会议审议通过，于同年7月1日施行的。这部法律的实施，对规范水资源的开发利用行为、保护水资源、防治水害、促进水利事业的发展，发挥了积极作用。(注：参见汪恕诚：《关于<中华人民共和国水法(修订草案)的说明>》，http://WWW.npcnews.com.cn/gb/paper12/1/class001200079/hwz216649.htm)但是，在中国严峻的水资源形势下，由于原《水法》在立法宗旨、法律定位、立法理念方面存在问题，导致了法律制度缺陷，该法实施后没有能够遏制水资源形势进一步恶化的趋势。
1.在立法宗旨上，水资源开发利用与水资源保护相互脱离，部门立法观念严重，缺乏统筹考虑、协调发展、综合平衡的观念。在立法中关于水资源开发利用，存在明显的重开源轻节流、重开发轻保护、重经济效益轻环境效益的问题。这种立法指导思想下所建立的制度在一定程度上导致了许多地方水源枯竭、污染严重、生态环境被破坏。
2.在制度设计上，对水资源各种功能的综合考量不足，缺乏应对严峻的水资源形势的有效措施。水资源管理制度不够完善，许多重要的水资源管理制度缺位，如节约用水、计划用水、水资源分配、水资源保护等制度在原《水法》中都没有规定。制度的缺乏致使水资源浪费严重，水源受到污染和破坏，水资源利用率较低。
3.在管理体制上，对水资源的自然属性缺乏认识，不注重水资源的自然流动性与流域生态系统的平衡性，简单地按照行政区划或者部门管理的思路确立管理体制。重区域管理轻流域管理，管理体制不顺，统分管理不明确，部门分割、地区分割、城乡分割。水资源的不合理利用，是黄河、塔里木河、黑河断流的主要原因，影响了水资源的合理配置和综合效益的发挥。
4.在指导思想上，计划经济的色彩浓厚，缺乏对水资源的价值、水资源分配的市场机制作用的认识。按照计划经济的模式设计水资源开发利用制度，有偿使用制度规定不明确，不承认水资源的价值，没有规定商品水的交易制度，影响到市场机制下水资源的优化配置，加剧了水资源的不合理利用。
5.在立法技术上，对法律规范的严谨性认识不足，缺乏完整的逻辑结构。法律责任的规定过于原则，没有具体表述，难以操作；行政责任的适用范围不明，行政主管部门的执法权限不明。这就导致了执法不力，对违法行为的追究力度不够，对合法权益的保护也不够。
二、新《水法》的重大突破
与原《水法》相比，新《水法》有了许多重大的变化：
1.在水资源权属方面，借鉴国外的先进立法经验，实行单一的国家所有制，确立了所有权与使用权的分离原则。在中国水资源日益紧缺的形势下，近年来全国的跨省水污染与省际水量争夺的现象十分普遍，在水污染方面有淮河全流域污染的惨痛教训，在水量分配方面有黄河下游断流的严重局势，这些情况表明了强化国家对水资源的宏观管理和规范省际之间的水量分配、跨流域调水、跨省水污染防治以及合理配置水资源迫在眉睫。解决这一问题的关键在于进一步明确水资源的单一国家所有，强调只能由国务院代表国家行使水资源所有权。原《水法》规定的是国家所有与集体所有并存的权属制度，既不能满足水资源形势的要求，也
