环境资源法视野下的新《水法》
原《水法》关于规划仅有1条内容，即第11条：“开发利用水资源和防治水害，应当按流域或者区域进行统一规划。规划分为综合规划和专业规划……”新《水法》将水资源规划增加至6条，并作为第2章。新《水法》第14条规定：“国家制定全国水资源战略规划。开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划。规划分为流域规划和区域规划，流域规划包括流域综合规划和流域专业规划；区域规划包括区域综合规划和区域专业规划……”第15条规定：“流域范围内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划。”“流域综合规划和区域综合规划以及与土地利用关系密切的专业规划，应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调，兼顾各地区、各行业的需要。”第16—19条则具体规定了规划的编制程序、规划的效力。特别是第19条明确规定水工程建设必须符合流域综合规划，并建立了流域管理机构对水工程建设的审查并签署意见的制度。新《水法》首次建立了全国水资源战略规划制度，从战略高度突出了水安全问题。并按照流域管理与区域管理相结合的思路增加了流域规划的内容，理顺了流域规划与区域规划、综合规划与专业规划的关系，使规划具有了更好的实施性。
原《水法》第30条仅规定了水长期供求计划，新《水法》完善了供求规划制度，增加了中期规划和流域水量分配制度。新《水法》第44条规定：“国务院发展计划主管部门和国务院水行政主管部门负责全国水资源的宏观调配。全国的和跨省、自治区、直辖市的水中长期供求规划，由国务院水行政主管部门会同有关部门制订，经国务院发展计划主管部门审查批准后执行……”“水中长期供求规划应当依据水的供求现状、国民经济和社会发展规划、流域规划、区域规划，按照水资源供需协调、综合平衡、保护生态、厉行节约、合理开源的原则制定。”第45条规定：“调蓄径流和分配水量，应当依据流域规划和水中长期供求规划，以流域为单元制定水量分配方案。”水供求规划是对水资源规划在水量方面的具体落实，而水量分配方案则是供求计划的具体化，它既关系到水量的平衡，又关系到水质的稳定。只有将水资源规划具体到水量分配方面，这一制度才达到了真正的实现程度，否则规划将始终是纸上谈兵，难以落实。因此，水资源供求规划与水量分配制度是加强对水资源开发利用的宏观管理，合理配置水资源，规范水资源分配行为，减少用水矛盾，保证全社会的经济发展状况与水资源状况相适应的重要制度。
5.水资源开发利用方面，特别强调了生态用水，规定了水资源开发利用的原则，建立了鼓励开发水资源的各种制度，具体规定了水工程移民安置制度，使水资源开发利用中的用水顺序以及开发利用更加符合水资源可持续发展的要求。我们知道：水资源的经济价值早已为人们深入认识，但其生态价值却一直未能得到广泛认同，而水资源的生态价值是经济价值存在的前提或实现的基础。长期以来，人们将水资源的开发利用界定在经济价值的范围以内，忽视甚至排斥水资源的生态价值，水质与水量管理相分离、生态用水不被考虑，其结果必然是由于过度开发利用水资源而导致水资源枯竭、水量短缺、水质恶化等严重问题。因此，水资源的开发利用必须充分尊重生态规律，综合考虑水资源的生态与经济双重价值，并注意协调好它们之间的关系。原《水法》从单纯资源立法的角度，仅仅考虑了水资源的经济价值，对水资源生态价值考虑不足。新《水法》对此进行了修改。
在供水分配原则中，原《水法》没有生态用水的规定，其仅规定“开发利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，统筹兼顾农业、工业用水和航运需要。”新《水法》增加了考虑生态用水的要求，其第21条规定：“开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要。”“在干旱和半干旱地区开发、利用水资源，应当充分考虑生态环境用水需要。”可以看到，新《水法》确立了更为科学的供水分配原则。供水分配主要是解决水资源短缺地区和民众基本的用水需要的制度。在水量总量控制的前提下，根据各地区现有的用水量和未来发展的需要，兼顾地区间的平衡，建设事关大局的调水工程，将水资源充沛地区的水调节到水资源匮乏地区，以解基本用水需求燃眉之急，此为宏观上的供水分配。从微观上而言，供水分配包括对一定范围内的居民生活用水、生产用水和生态环境用水等福利性用水的分配。新《水法》在这两个方面都作出了原则规定。
确立了水资源开发利用的原则以及鼓励办水的新措施。新《水法》第23条规定：“地方各级人民政府应当结合本地区水资源的实际情况，按照地表水与地下水统一调度开发、开源与节流相结合、节流优先和污水处理再利用的原则，合理组织开发、综合利用水资源。”“国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证；在水资源不足的地区，应当对城市规模和建设耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制。”同时规定了水资源开发利用鼓励措施，包括鼓励对雨水和微咸水的收集、开发、利用和对海水的利用、淡化；控制和降低地下水的水位；农村集体经济组织或者其成员依法投资兴建水工程设施的，按照谁投资建设谁管理和谁受益的原则，对水工程设施及其蓄水进行管理和合理使用等。
完善了移民安置与移民补偿制度。原《水法》仅对水工程的移民安置作出原则性规定。新《水法》第29条对其进行了完善：“国家对水工程建设移民实行开发性移民的方针，按照前期补偿、补助与后期扶持相结合的原则，妥善安排移民的生产和生活，保护移民的合法权益。”“移民安置应当与工程建设同步进行。建设单位应当根据安置地区的环境容量和可持续发展的原则，因地制宜，编制移民安置规划，经依法批准后，由有关地方人民政府组织实施。所需移民经费列入工程建设投资计划。”这一规定是根据多年来中国水工程建设中移民问题的重点和难点问题而作出的，也是为妥善解决移民问题而采取的重要措施。
6.在水保护方面，增加了维护水体的自然净化能力的制度保障，规定了地下水开采禁限制度、水功能区划制度，并在《水污染防治法》规定饮用水源保护制度的基础上建立了更为严格的保护制度，使水资源的保护力度进一步加强。在水资源开发利用与水资源保护立法分离的模式下，水资源保护被认为不属于 水资源立法的内容。然而，理论上可以区分水资源开发利用与水资源保护，实践中的水 资源开发利用与水资源保护却是不可分割的，水资源保护只有贯穿于水资源开发利用过 程中才有意义，或者说本来就应该是同步进行的。分别立法、割裂考虑的结果必然是水 资源状况的恶化。原《水法》就是在分别立法的模式下制定的，整部法律没有关于水资 源保护制度的设计。新《水法》对此进行了增补，规定了开发利用水资源的行为人的水 资源保护义务，使水资源立法的内容更加完备。其增补的内容包括：
增加了水资源开发利用行为人维护水体自然净化能力的义务。新《水法》第30条规定：“县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构以及其他有关部门在制定水资源开发、利用规划和调度水资源时，应当注意维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位，维护水体的自然净化能力。”
增加了地下水开采禁限制度。新《水法》第31条规定：“从事水资源开发、利用、节约、保护和防治水害等水事活动，应当遵守经批准的规划；因违反规划造成江河和湖泊水域使用功能降低、地下水超采、地面沉降、水体污染的，应当承担治理责任。”“开采矿藏或者建设地下工程，因疏干排水导致地下水水位下降、水源枯竭或者地面塌陷，采矿单位或者建设单位应当采取补救措施；对他人生活和生产造成损失的，依法给予补偿。”第36条规定：“在地下水超采地区，县级以上地方人民政府应当采取措施，严格控制开采地下水。在地下水严重超采地区，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以划定地下水禁止开采或者限制开采区。在沿海地区开采地下水，应当经过科学论证，并采取措施，防止地面沉降和海水入侵。”
增加了水功能区划制度。新《水法》第32条规定：“国务院水行政主管部门会同国务院环境保护行政主管部门、有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府，按照流域综合规划、水资源保护规划和经济社会发展要求，拟定国家确定的重要江河、湖泊的水功能区划，报国务院批准。跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的水功能区划，由有关流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门、环境保护行政主管部门和其他有关部门拟定，分别经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后，由国务院水行政主管部门会同国务院环境保护行政主管部门审核，报国务院或者其授权的部门批准。”“县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见。”“县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测，发现重点污染物排放总量超过控制指标的，或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的，应当及时报告有关人民政府采取治理措施，并向环境保护行政主管部门通报。”
增加了饮用水资源保护制度。新《水法》第33条规定：“国家建立饮用水水源保护区制度。省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区，并采取措施，防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民饮用水安全。”第34条规定：“禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。”“在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意，由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。”特别要说明的是，这一制度比《水污染防治法》的规定更加严格，增加了禁止在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口的规定，并赋予了水资源主管部门的职责。但这一规定显然会引起《水法》与《水污染防治法》的冲突问题。
7.在节约用水方面，提出了建立节水型社会的原则，规定了用水总量控制与定额管理相结合的制度和农业、工业、生活用水控制制度以及水价的制定机制，建立了节约用水的实施机制。我国一方面是水资源严重短缺，另一方面是水资源浪费惊人，水资源利用率低下，全社会的节水意识与节水行为都十分缺乏。新《水法》针对这一问题，专门增加了节约用水的内容。包括：
在总则中规定了建立节水型社会的原则。新《水法》第8条规定：“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。”“各级人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约用水产业。”“单位和个人有节约用水的义务。”
确立了用水总量控制与定额管理相结合的制度。原《水法》仅规定了水量分配制度，新《水法》修改为用水总量与定额管理相结合的制度，体现了节约用水原则。新《水法》第46条规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当根据批准的水量分配方案和年度预测来水量，制定年度水量分配方案和调度计划，实施水量统一调度；有关地方人民政府必须服从。”“国家确定的重要江河、湖泊的年度水量分配方案，应当纳入国家的国民经济和社会发展年度计划。”第47条规定：“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。”总量控制的对象为水量总量和水域面积总量。水资源的稀缺性和市场配置的结果，必然引发各种用水目的和方式之间的竞争，如若没有合理的界限，生态用水往往被挤占。水资源的水量控制的目的，就是要分别核定生态性用水和经济性用水的总量，在确保最低限度的生态性用水总量的前提下，分配经济性用水。而水域面积总量控制的目的，不仅是水体生态保护的需要，也体现了防洪、抗旱、减灾的需要。
建立了用水计量与水价制定机制。新《水法
